Limitazioni generali al diritto di accesso: il diritto di accesso riconosciuto solo agl

Un carattere noto del diritto di accesso nella legge 7 agosto 1990, n. 241, è quello per cui lo stesso è riconosciuto solo ai c.d. interessati e non anche a tutti i cittadini, come precisa l’art. 22, comma 1, lett. a). Si è già visto, trattando del diritto di accesso nelle Regioni e negli enti locali, come questo limite possa non essere presente rispetto al diritto di accesso

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Cons. Stato, sez. V, 25 settembre 2006, n. 5636, in www.giustizia-amministrativa.it. Il Consiglio rileva come nel caso di specie rilevando proprio come l’istanza di accesso fosse volta “manifestamente proprio ad acquisire tutta la documentazione inerente una specifica branca di attività dell’Amministrazione sanitaria al fine di acquisire completa conoscenza sia della documentazione di fonte privata, quali le comunicazioni o le domande di autorizzazione provenienti dalle imprese interessate, sia gli atti amministrativi assunti, in proposito dall’amministrazione…Si tratta manifestamente di una richiesta volta a consentire all’interessata di esperire un’attività di sostanziale controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione relativa al settore in questione”.

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Cons. Stato, sez. V, 25 settembre 2006, n. 5636, in www.giustizia-amministrativa.it, “il diritto di accesso è sempre fondato sull'interesse sostanziale collegato ad una specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante e che esso è strumentale ad acquisire la conoscenza necessaria a valutare la portata lesiva di atti o comportamenti; mentre va da tutto ciò escluso che il diritto medesimo garantisca un potere esplorativo di vigilanza da esercitare attraverso il diritto all'acquisizione conoscitiva di atti o documenti, al fine di stabilire se l'esercizio dell'attività amministrativa possa ritenersi svolto secondo i canoni di trasparenza”.

configurato dalle stesse, nel momento in cui possono introdurre una disciplina migliorativa571.

La legge nazionale, a livello generale, richiama il concetto di soggetti interessati quali titolari del diritto di accesso572, non essendo stata accolta la proposta della commissione Nigro che intendeva estendere tale diritto a tutti i cittadini al di là della presenza di uno specifico interesse573.

La disciplina a tale proposito, come indicato in precedenza, ha subìto un’evoluzione negativa, per cui, mentre in origine si faceva riferimento a “chiunque vi abbia interesse per

la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti” previsto nel primo comma dell’articolo 22

della legge n. 241/90, poi si è parlato di “chiunque vi abbia un interesse personale e

concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti” di cui all’articolo 2 del D.P.R. n.

352/1992574, per infine giungere alla formulazione odierna posta dalla legge 15 del 2005. Gli interessati sono attualmente definiti quali “tutti i soggetti privati, compresi quelli

portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale,

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Sul punto si veda ad esempio A.G.OROFINO, Forme elettroniche e procedimenti amministrativi, op. cit, pag. 69 ss. e meglio supra.

572

In generale P. CALANDRA, Il tentativo del legislatore italiano per una legge generale sul procedimento amministrativo, op. cit., pag. 811 ss.; I.F. CARAMAZZA, L’accesso dei cittadini ai documenti della Pubblica Amministrazione, op. cit., pag. 141 ss.; G. PASTORI, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi in Italia, op. cit., pag. 147 ss.; R.SCARCIGLIA, Considerazioni sull’accesso ai documenti amministrativi in Italia, op. cit., pag. 829 ss.; B.SELLERI, Il diritto di accesso agli atti del procedimento, op. cit.; B.SELLERI, Profili operativi del diritto di accesso agli atti amministrativi, in Foro amm. 1987, pag. 3558 ss.; L.VANDELLI, L’accesso agli atti amministrativi: prospettive per gli enti locali, in Reg. e gov. Loc., 1988, pag. 3 ss.; A. VIGNERI, Pubblicità dell’attività amministrativa regionale e diritti del cittadino, in Dir. Regione, 1988, pag. 29 ss.

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L’impostazione del diritto di accesso previsto dalla Commissione Nigro si poneva nei termini che “di fronte ad una richiesta di accesso a documenti detenuti da una pubblica amministrazione, questa ultima avrebbe dovuto limitarsi a verificare se in tali documenti fossero contenute informazioni la cui diffusione avrebbe potuto ledere gli interessi di cui alle eccezioni dell’art. 24 e, in tal caso, avrebbe dovuto rifiutare l’accesso; altrimenti, avrebbe dovuto concederlo”, così si esprime G.ARENA, Accesso agli atti, un diritto finto, op. cit. si veda anche S.GIACCHETTI, Pubblica Amministrazione aperta? Diritto di accesso e trasparenza dal 1990 ad oggi, 1999, in www.forumpa.it.

574

F.FIGORILLI in uno scritto del 1995 dal titolo “Alcune osservazioni sui profili sostanziali e processuali del diritto di accesso ai documenti amministrativi”, op. cit., pag. 239-240, mise in evidenza alcune problematiche in ordine alla legittimazione soggettiva all’esercizio del diritto di accesso. L’Autore argomentava che dal confronto tra i due testi è facile notare come, da un lato, l’art. 22 della legge consente di avanzare la richiesta a “chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”; dall’altro la fonte regolamentare parla di “chiunque vi abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”. La questione è particolarmente rilevante in quanto dall’interpretazione letterale della seconda formulazione, risulterebbe preclusa ai titolari di interessi diffusi la possibilità di accedere ai documenti amministrativi. Quest’ultima considerazione è evidentemente da scartare alla luce della nuova formulazione introdotta dalla legge di riforma del 2005 in ordine alla quale si rinvia al testo.

corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso” (art. 22, comma 1, lett. b, legge 241 del 1990).

La presenza di una disposizione di questo genere incide anche sull’accesso agli atti interni, in quanto potranno accedere a tali atti soltanto i soggetti interessati, mentre gli altri soggetti e cittadini dell’ordinamento ne saranno completamente preclusi.

Il concetto e il limite dei soggetti interessati impone che vi sia un nesso tra il soggetto richiedente e la documentazione di cui si richiede l’accesso, in relazione ad una situazione giuridicamente protetta575. Un collegamento che deve presentare il carattere di essere immediato, diretto e concreto, in assenza del quale nessun atto, e nessun atto interno sarà altrimenti accessibile576.

Non è opportuno in questa sede approfondire ulteriormente il concetto del soggetto interessato e delle regole determinate da questo particolare aspetto del diritto di accesso, previsto a livello nazionale, in quanto si tratta di un elemento che rimane come una limitazione soggettiva e non di carattere oggettivo.

La sua importanza, nell’economia della presente trattazione, è infatti quella di determinare una esclusione, da parte dei soggetti non aventi tale caratteristica, dalla possibilità di accedere anche agli atti interni, con limitazione del generale principio di trasparenza. Considerato quanto visto in tema di trasparenza dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, si può soltanto notare che tra le altre disposizioni previste da questa normativa vi è anche quella di cui all’art. 23 rubricato “Obblighi di pubblicazione concernenti i

provvedimenti amministrativi” 577 . In questa norma si prevede che le pubbliche

amministrazioni pubblichino degli elenchi di provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, ed in particolare siano pubblicati i provvedimenti finali di alcune

575

Si veda l’importante pronuncia del Cons. Stato, adunanza plenaria, 24 aprile 2012, n. 7, in www.giustizia- amministrativa.it secondo la quale “Anche sulla scorta dell’art. 2 del primo regolamento attuativo della legge, con riferimento all’accesso, approvato con d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, fu chiarito che l'interesse che legittima la richiesta di accesso, oltre ad essere serio e non emulativo, deve essere “personale e concreto”, ossia ricollegabile alla persona dell'istante da uno specifico nesso: in sostanza occorre che il richiedente intenda difendere una situazione di cui è portatore, qualificata dall'ordinamento come meritevole di tutela, non essendo sufficiente il generico e indistinto interesse di ogni cittadino alla legalità o al buon andamento della attività amministrativa”.

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Ad esempio T.A.R. Puglia-Bari, sez. III, 5 marzo 2014, n. 306, in www.giustizia-amministrativa.it.

577

In generale sul d.gs. 33/2013 si veda S.UNGARO,La nuova trasparenza amministrativa: uno sguardo allo schema di decreto sugli obblighi di pubblicità delle PA, 2013, in www.saperi.forumpa.it.; F.PATRONI GRIFFI, La trasparenza della pubblica amministrazione tra accessibilità totale e riservatezza, 17 aprile 2013, in

tipologie di procedimenti amministrativi secondo il giudizio del legislatore di particolare importanza 578.

Di tali provvedimenti non è pubblicato il testo integrale ma soltanto alcuni elementi quali l'oggetto, l’eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo del relativo procedimento amministrativo. La pubblicazione avviene nella forma di una scheda sintetica, che a detta del legislatore andrebbe prodotta automaticamente al momento della formazione del documento che contiene l'atto579.

Sembrerebbe dunque che l’evoluzione dell’ordinamento abbia determinato che tutti gli atti interni sono accessibili, ma solo dagli interessati. Per i comuni cittadini, invece, la trasparenza consente di accedere soltanto a parte dei contenuti del provvedimento amministrativo, dunque non ancora in maniera integrale, mentre degli atti interni, e solo di quelli principali, si potranno al massimo conoscere gli estremi.

Detto in altri termini la limitazione sugli atti interni che apparentemente è stata superata, ritorna surrettiziamente per i soggetti che non sono interessati, in quanto solo questi ultimi possono accedere concretamente agli atti interni, mentre, almeno parzialmente, si verifica un’apertura per alcune tipologie di provvedimenti amministrativi e per alcuni suoi contenuti essenziali.

Anche in questo caso ci troviamo di fronte ad un limite di carattere generale che prescinde dal carattere di atto interno degli atti accessibili, ma rileva sul differente profilo soggettivo. Questa considerazione conferma che mentre gli atti interni sono in genere accessibili, le loro limitazioni derivano da altri principi e valori dell’ordinamento giuridico.