Il diritto di accesso come attuazione del principio di imparzialità

Un altro principio essenziale per la pubblica amministrazione, anch’esso contenuto nell’art. 97 della Costituzione, è il principio di imparzialità120.

Il concetto che esprime il principio di imparzialità è fondamentale per l’agire della pubblica amministrazione tanto che lo stesso può assumere due differenti profili: un profilo soggettivo ed un profilo oggettivo. Sotto un profilo soggettivo si fa riferimento a quelle persone fisiche che operano per conto della pubblica amministrazione. Da un altro profilo, quello oggettivo, il principio comporta la sua applicabilità all’attività amministrativa. In questi termini è comune il ragionamento effettuato sul principio di buon andamento, che è applicabile, come il principio di imparzialità, non solo all’organizzazione ma anche all’attività della pubblica amministrazione.

Il principio di imparzialità comporta che tutti i soggetti aventi titolo possano beneficiare dei servizi e delle prestazioni fornite dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici, e che tutti siano posti in posizione di sostanziale uguaglianza nei confronti della stessa pubblica amministrazione121.

Il concetto dell’imparzialità non può, ad ogni modo, essere confuso con quello della terzietà, che appartiene soltanto al giudice, in quanto la pubblica amministrazione svolge comunque un ruolo di parte all’interno dello svolgersi dei procedimenti amministrativi rimessi alla sua cura.

Passando all’argomento in esame, è possibile notare che il diritto di accesso è un istituto che dà diretta applicazione al principio di imparzialità122. A differenza del buon andamento, il principio di imparzialità influenza il diritto di accesso ampliandone gli spazi di operatività. In tal senso il diritto di accesso va analizzato non singolarmente, ma in quanto inserito

significa che, una volta conclusasi la Conferenza di servizi, l'appellante ben potrà accedere agli atti di interesse, essendo le esigenze di celerità e riservatezza ormai venute meno”.

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Per un approfondimento sul principio di imparzialità si consiglia: U. ALLEGRETTI, l’imparzialità amministrativa, Padova, 1965; S.CASSESE, Imparzialità amministrativa e sindacato giurisdizionale, in Riv. it. sc. giur., 1968, pag. 86-87.

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T.MIELE, Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso, Torino, 1995, pag. 47.

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Cons. Stato, sez. V, 31 marzo 2011, n. 1976, in www.giustizia-amministrativa.it; A. MULTARI ,I mutevoli confini del diritto di accesso, in Giornale Dir. Amm., 2011, 2, pag. 157 ss.

all’interno di un quadro normativo più complesso. In particolare, l’introduzione della legge 241/1990 ha determinato un passaggio dalla centralità del provvedimento a quella del procedimento amministrativo. Ed in tal senso interviene quella forma del diritto di accesso esercitabile all’interno del procedimento amministrativo, secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge 241/1990. Inoltre si valuti anche l’introduzione di un obbligo generale di motivazione del provvedimento amministrativo123. La motivazione si lega alla conoscibilità della decisione adottata dalla pubblica amministrazione ed è dunque uno strumento essenziale per la tutela giurisdizionale del cittadino di fronte all’azione amministrativa. In questo caso il diritto di accesso si muove sulla stessa linea di garantire la conoscibilità delle decisioni della pubblica amministrazione124.

Proprio il carattere fondante che il principio di imparzialità ha nei confronti del diritto di accesso, comporta che, in generale, tutti i documenti amministrativi siano accessibili, e che il diniego dell’accesso rappresenti invece l’eccezione125 che come visto deve trovare la base in altri principi e motivazioni. Dando attuazione al principio di imparzialità, il diritto di accesso potrebbe essere configurato anche senza la necessità di esplicitare una motivazione della richiesta, cosicché saranno altre le ragioni che imporranno la presenza di tale requisito, quali, ad esempio la tutela dell’interesse alla tutela dei terzi coinvolti nella posizione di controinteressati, ovvero anche il già citato principio del buon andamento126.

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Previsto dall’articolo 3 della l. 241/90 che al I comma così recita: “Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria”

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G. ARENA, Trasparenza amministrativa, in Enc. Giur. Treccani, 1995, pag. 1 ss., l’Autore sottolinea “sussistono vari modi con cui si può garantire l’imparzialità nell’amministrazione, tra i quali figura a titolo esemplificativo quello di assicurare uguali opportunità di partecipazione a tutti i soggetti interessati all’esito di un procedimento amministrativo ma, uno dei più efficienti consiste senza dubbio nel rendere visibile a tutti gli interessati il processo decisionale mediante il quale l’amministrazione dispone l’assetto degli interessi e definisce il fine pubblico”.

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Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 2011, n. 6682, in www.giustizia-amministrativa.it

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Corte costituzionale, 2 dicembre 2004, n. 372, in www.giurcost.org, con riferimento alle disposizioni di principio contenute nello Statuto della Regione Toscana: “In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione in esame, contenendo un esplicito riferimento al rispetto degli interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso che la emananda legge di attuazione dovrà farsi carico di prefigurare un procedimento che, nell’assicurare la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di esclusione dell’ostensibilità di documenti amministrativi per ragioni di tutela di situazioni costituzionalmente garantite, anche criteri e modi in base ai quali l’interesse personale e concreto del richiedente si contempera con l’interesse pubblico al buon andamento dell’Amministrazione, nonché con l’esigenza di non vanificare in concreto la tutela giurisdizionale delle posizioni di eventuali soggetti terzi interessati”.

L’imparzialità è legata all’esercizio della funzione pubblica, cosicché, ove invece si faccia riferimento ad atti di soggetti privati, che non attengono il perseguimento dell’interesse pubblico il discorso può cambiare127. Questo elemento può quindi influire sia sui soggetti nei confronti dei quali si esercita il diritto di accesso, ma anche sotto il profilo relativo al contenuto e all’ oggetto del diritto di accesso.

Quindi, rispetto al caso del principio di buon andamento, il principio di imparzialità agisce positivamente sugli atti interni. L’applicazione del principio di imparzialità comporta che tutti gli atti siano in genere accessibili128, e questa affermazione può essere estesa anche agli atti interni. Il legislatore per poter escludere il diritto di accesso agli atti interni dovrà dunque individuare specifici principi e disposizioni, che siano in grado di prevalere sul principio di imparzialità.

3.4. Il diritto di accesso come attuazione del diritto costituzionale