L’informazione e il diritto di accesso all’informazione

Come si è avuto modo di vedere, nel momento in cui si è introdotto il concetto di documento amministrativo si è precisato come debba distinguersi dall’atto o fatto stesso il supporto materiale che rappresenta l’atto.

Questa considerazione comporta che il documento amministrativo è soltanto l’elemento strumentale del diritto di accesso, mentre l’oggetto reale è rappresentato dall’atto e dunque dall’informazione in esso contenuta318.

È inoltre necessario specificare cosa debba intendersi per informazione. In questo modo sarà possibile comprendere come la stessa possa porsi in relazione al documento amministrativo.

L’informazione è l’unità elementare della conoscenza, ed è costituita da un dato o da una notizia in quanto informazione significa dare forma alla realtà319. In altri termini, il concetto di informazione è particolarmente ampio in quanto lo stesso non presenta dei limiti formali. Riprendendo il concetto contenuto nel D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 195 con il quale si dà attuazione della direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale320, l’informazione è quella prodotta da una pubblica amministrazione o anche ricevuta o materialmente detenuta da persona fisica o giuridica per suo conto. L’informazione non deve necessariamente essere contenuta in un atto amministrativo, dunque non presenta mai un carattere formale, ma è sufficiente che la stessa sia in

318

Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2001, n. 207, in www.giustizia-amministrativa.it, per cui “Quanto all'oggetto della domanda di accesso avanzata dal ricorrente, il Comune sostiene che, siccome contenente la richiesta di un'informazione e non solo di atti e documenti, essa non consentirebbe l'applicazione della L. n. 241 del 1990. La censura, tuttavia, non ha pregio. In proposito, invero, basta considerare, per un verso, che, attesa la natura meramente strumentale del supporto documentale, oggetto della domanda di accesso è, in realtà, l'informazione contenuta nel documento; per altro verso, che, stante il carattere formale dell'attività amministrativa, l'Amministrazione non potrebbe fornire se non informazioni contenute nei documenti in suo possesso o da questi desunte”; A. SIMONATI, I principi in materia di accesso, op.cit.

319

G. ARENA, La funzione pubblica di comunicazione, in AA.VV., La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni (a cura di) G. ARENA, Santarcangelo di Romagna, 2004, pag. 49 ss.

320

Si fa in particolare riferimento alla definizione di cui all’art. 1, comma 1, lett. c) di «informazione detenuta a un'autorità pubblica» che consiste nell'informazione ambientale “in possesso di una autorità pubblica in quanto dalla stessa prodotta o ricevuta o materialmente detenuta da persona fisica o giuridica per suo conto”. Si veda A. CONTIERI, G. Di FIORE, L’accesso alle informazioni ambientali (D.Lg 19 agosto 2005, 195), in M.A SANDULLI (a cura di), Codice dell'azione amministrativa, Milano, 2011, pag. 1066 ss. In giurisprudenza si veda ad esempio T.A.R. Lazio-Roma, sez. I ter, 16 novembre 2012, n. 9486, in www.giustizia- amministrativa.it, per cui “che, ai sensi dell'art. 2 del D.Lgs. 19 ottobre 2005, n. 195, per informazione ambientale si intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente…”.

possesso della pubblica amministrazione321 . In questo modo per poter accedere all’informazione, slegata dal documento amministrativo, la pubblica amministrazione potrebbe anche dover effettuare delle attività dirette all’acquisizione o all’elaborazione di dati in suo possesso, attivando dei veri e propri procedimenti che portano, conclusivamente, alla formalizzazione dell’informazione in modo da garantire la sua fruibilità al richiedente.

Non si può pertanto affermare che l’oggetto del diritto di accesso, in generale, sia l’informazione nei termini di cui si è appena detto. L’oggetto del diritto di accesso resta comunque il documento amministrativo e non l’informazione in quanto tale, e il comma 4 dell’art. 22 della legge 241 del 1990 è molto chiaro a tal proposito. La norma citata afferma infatti che “Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica

amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono”.

Dunque oggetto del diritto di accesso non è l’informazione ma il documento amministrativo, o meglio l’informazione è oggetto del diritto di accesso solo se risulta contenuta formalmente in un documento amministrativo. Questo induce a ritenere anche la forma non del tutto irrilevante rispetto alla sostanza del documento. Se è vero, infatti, che l’accesso opera nei confronti del contenuto del documento, dell’atto in esso rappresentato, è anche vero che atto e informazione non vengono a coincidere322. Questo non deve portare ad una visione eccessivamente formale, potendo adottarsi una conclusione

intermedia 323 . L’accesso ha ad oggetto l’informazione contenuta nel documento

amministrativo, e dunque potrebbe anche accadere che i dati contenuti in un documento possono essere esibiti anche separatamente dal documento in cui originariamente trovavano sede324 . Non si può però, a legislazione vigente, ritenere accessibile l’informazione a prescindere dal documento, cioè è necessario che al momento della richiesta la stessa sia contenuta all’interno di un documento amministrativo materialmente

321

Ad esempio G. PAROLA, «L’accesso all’informazione ambientale»: il diritto internazionale, europeo, nazionale e ... la Corte costituzionale, in Giur. It., 2007, pag. 10 ss. commento alla sentenza della Corte costituzionale, 01 dicembre 2006, n. 399.

322

Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2001, n. 207, in www.giustizia-amministrativa.it.

323

Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7486, in Giornale Dir. Amm., 2010, n. 8, pag. 807 ss. con nota di M. BOMBARDELLI, Nuove questioni relative alla legittimazione soggettiva e all'oggetto del diritto di accesso.

324

esistente325. In questo modo l’amministrazione non è tenuta neppure ad effettuare una elaborazione di dati in suo possesso326.