Limitazioni generali al diritto di accesso: il divieto di controllo generalizzato della

Un’altra questione interessante ai fini del presente studio è quella relativa alla possibilità di presentare istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione. Tale eventualità è espressamente vietata dall’articolo 24, comma 3 della legge 241/90563. Si tratta di un principio che da tempo ha attirato l’attenzione della giurisprudenza564. Riflettendo in ordine al modo in cui può effettuarsi un controllo generalizzato, si può ritenere che esso si configura quando l’istanza agli atti non riguarda singoli e specifici documenti ma si sviluppa su un’intera branca della pubblica amministrazione. L’istituto del diritto di accesso così come concepito dal legislatore è sempre legato alla presenza di una situazione giuridicamente rilevante565. Come si è già

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Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4209, in www.giustizia-amministrativa.it. “la legge tutela il diritto d'accesso alla documentazione già formata che sia in possesso della amministrazione destinataria della richiesta ed esclude che, surrettiziamente, attraverso l'istituto dell'accesso, possa essere addossato all'Amministrazione, con l'evidente rischio di pregiudicarne il buon andamento, l'onere di elaborare essa stessa, in occasione della istanza ostensiva, nuovi documenti”. Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2011, n. 2968, in www.giustizia-amministrativa.it. “In tali casi infatti deve ritenersi affermarsi la legittimità della pretesa dell'Amministrazione a non subire intralci all'esercizio della propria attività istituzionale in conseguenza di istanze strumentali e/o dilatorie che producono un appesantimento dell'azione amministrativa in contrasto con il canone fondamentale dell'efficienza ed efficacia dell'azione stessa di cui all'art. 97, Cost. (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 15 settembre 2010, n. 6899)”.

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L’art. 24, comma 3 della legge 241/1990, stabilisce, infatti, che “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni”.

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Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in www.giustizia-amministrativa.it. “la domanda di accesso non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato (C. Stato, sez. IV, 29-04-2002, n. 2283; C. Stato, sez. VI, 17-03-2000, n. 1414, resa sulla domanda di accesso esercitata da CONDACONS per ottenere dalla OMNITEL la documentazione relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna); Nella stessa sentenza il Consiglio di Stato rileva come “La disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione, allo scopo di verificare eventuali (e non ancora definite) forme di lesione all’interesse dei consumatori (C. Stato, sez. IV, 6-10-2001, n. 5291)”.

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Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in www.giustizia-amministrativa.it. “la domanda di accesso deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore (C. Stato, sez. VI, 30-09-1998, n. 1346)”; Tar Campania-Napoli, sez. V, 31 luglio 2007, n. 7159, in www.giustizia- amministrativa.it. “La richiesta di accesso deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore (C.S: VI, 30-09-1998, n. 1346), non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell'operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico servizio

avuto modo di dire il soggetto istante deve essere titolare di un interesse personale, concreto, serio, non emulativo e non riconducibile a mera curiosità. Il fine di questa previsione è proprio quello di evitare che l’istituto del diritto di accesso si traduca in una sorta di azione popolare566. Ed è proprio la situazione giuridicamente rilevante l’elemento che caratterizza il diritto di accesso, che anche se presenta un carattere autonomo rispetto al bene della vita che si fa valere in sede giurisdizionale, è comunque l’elemento che consente di qualificare quella posizione giuridico soggettiva come differente e differenziata rispetto a quella degli altri soggetti dell’ordinamento567.

Non sussiste in altri termini un potere ispettivo da parte dei cittadini che consenta di poter sindacare l’operato dell’amministrazione568. Questo comporta quindi che l’accesso non può concretizzarsi in un’attività di controllo di interi settori di una pubblica

nei cui confronti l'accesso viene esercitato (C.S. IV, 29-04-2002, n. 2283; C.S. VI, 17-03-2000, n. 1414, resa sulla domanda di accesso esercitata da CONDACONS per ottenere dalla OMNITEL la documentazione relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna), ed, infine, non può neanche essere un mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (C.S. IV, 29-04-2002, n. 2283; T.a.r. Lazio, sez. Il, 22-07-1998, n. 1201).

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Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in www.giustizia-amministrativa.it. “Tuttavia, pur così delineato nei suoi ampi confini, il diritto di accesso non si configura mai come un’azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore dell’accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato”.

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Cons. Stato, sez. V, 25 settembre 2006, n. 5636, in www.giustizia-amministrativa.it. “il diritto di accesso ai documenti amministrativi è riconosciuto…, a “chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”; si tratta di un requisito di ordine sostanziale, che deve riconoscersi alla base della pretesa e che richiede un'indagine apposita da parte del giudice, non essendo dubbio che tale interesse abbia una dimensione autonoma rispetto a quello che viene fatto valere in giudizio per ottenere "il bene della vita", ma, pur se autonomo dall'interesse a ricorrere finale, esso è nondimeno capace di qualificare autonomamente la posizione soggettiva che coincide col diritto di accesso (cfr., in termini, la decisione della sez. IV, n. 5291 del 6 ottobre 2001)”. Cons. Stato, sez. VI, 21 settembre 2006, in www.giustizia- amministrativa.it. “Passando all’esame nel merito della pretesa di accesso documentale fatta valere dagli odierni appellanti il collegio reputa che - ove la domanda di accesso venga a collegarsi alla titolarità di un diritto dominicale su un bene determinato e tale circostanza si configuri come rilevante ai fini della personalità e concretezza dell’interesse alla cognizione del documento ed alla sua utilizzazione “per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti” (artt. 22, primo comma, della legge n. 241/1990 e 2, primo comma, del d.P.R. n. 352/1992) – non grava sull’ Amministrazione l’obbligo di esperire particolari indagini ai fini della verifica dell’esistenza su un piano di effettività del diritto di proprietà, né può elevarsi a condizione preclusiva dell’accesso documentale la sussistenza di contestazione del diritto da parte di soggetto terzo”.

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Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in www.giustizia-amministrativa.it. “la domanda di accesso non può essere un mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (C. Stato, sez. IV, 29-04-2002, n. 2283; T.a.r. Lazio, sez. II, 22- 07-1998, n. 1201, resa sulla domanda di accesso del CONDACONS mirante a prendere conoscenza di tutto il materiale - reclami, denunce, provvedimenti disciplinari, spese per risarcimento - inerente a casi di smarrimento o furto verificatisi in occasione di spedizioni postali nell’arco di più anni)”;

amministrazione569. A sostegno di tale divieto in giurisprudenza si è fatto riferimento a diverse motivazioni alcune delle quali di ordine pratico. Si è detto difatti che un eventuale controllo generalizzato comporterebbe un sovraccarico per la pubblica amministrazione che si troverebbe a svolgere dei compiti non direttamente pertinenti con la propria attività. Non solo, ma il dare seguito ad istanze di accesso dal carattere meramente strumentale o dilatorio comporterebbe un impedimento al regolare svolgimento dell’ordinaria attività volta alla cura dell’interesse pubblico. Per di più ha rilevato la giurisprudenza come un controllo di questo tipo sarebbe in contrasto con la stessa finalità dell’istituto, che non è quello di sindacare l’efficienza della pubblica amministrazione ovvero di stabilire se, in generale, l’attività dell’amministrazione si stà svolgendo secondo canoni di trasparenza570.

Si tratta, in altri termini, di un altro limite di carattere generale, che rappresenta una vera e propria norma di chiusura della materia in esame. Anche questo limite conferma definitivamente l’assunto per il quale le limitazioni del diritto di accesso agli atti interni non sono connesse alla loro natura di atti interni, ma ad altri principi ed interessi pubblici ed è dunque su tali aspetti che potranno considerarsi proposte di riforma del diritto di accesso.

3.8. Limitazioni generali al diritto di accesso: il diritto di accesso riconosciuto