Limitazioni generali al diritto di accesso: il divieto di elaborazione dei dati e delle

Proseguendo nell’analisi delle limitazioni generali al diritto di accesso si è visto che dall’analisi della definizione di documento amministrativo offerta dall'art. 22, comma 1, lett. d) della legge 241 del 1990 emerge chiaramente che il diritto di accesso si riferisce ad un documento già formato ovvero il cui oggetto sia determinato o quanto meno determinabile al momento della richiesta di accesso551. Quanto detto risulta peraltro confermato

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Si fa riferimento a quanto previsto dall'attuale versione dell'art. 114, comma 2 della Costituzione il quale prevede che “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione”. Si veda ad esempio A. POGGI, La potestà regolamentare tra Stato e Regioni ed altri enti territoriali, 2007, in http://www.issirfa.cnr.it/3933,908.html

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Si veda ad esempio: Cons. Stato, sez. VI, 26 gennaio 1999, n. 59, in www.giustizia-amministrativa.it.

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Cons. Stato, sez. VI, 24 febbraio 2014, n. 863, in www.giustizia-amministrativa.it.

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T.A.R. Campania-Napoli, sez. V, 31 luglio 2007, n. 7159, in www.giustizia-amministrativa.it. “La domanda di accesso deve avere, infatti, un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica, deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto comportare la necessità di un'attività di

dall’ulteriore disposto normativo che impone a colui che intende presentare istanza di accesso di indicare gli estremi del documento o comunque gli elementi utili ai fini dell’ identificazione552. La richiesta di accesso deve avere ad oggetto dati e notizie ricompresi in un documento esistente, già formato e in possesso della pubblica amministrazione553, inoltre l'art. 2, comma 2 del regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi ovvero il D.P.R. 12 Aprile 2006 prevede che il diritto di accesso si esercita solo con riferimento ai documenti amministrativi che esistono al momento della richiesta di accesso, confermando la coerenza e la logica d'impostazione del legislatore nazionale.

Come indicato in precedenza, l’art. 24 quarto comma della legge 241 del 1990 è molto chiaro nel ribadire che le informazioni di cui è in possesso la pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo non sono accessibili554.

L’esercizio del diritto di accesso può essere invocato esclusivamente al fine di ottenere il rilascio di copie di documenti già formati ed esistenti presso gli archivi dell’amministrazione e non comporta alcun obbligo da parte dell’amministrazione in ordine alla necessità di formare nuovi atti per soddisfare le esigenze conoscitive dell’istante555.

elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (C.S. VI, 20-05-2004, n. 3271; C.S., sez.VI, 10-04-2003, n. 1925; C.S. V, 01-06-1998, n. 718)”; Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in

www.giustizia-amministrativa.it. “la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica”;

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Sul punto T.A.R. Lazio-Roma, sez. I bis, 20 marzo 2006, n. 1994, in www.giustizia-amministrativa.it. secondo la quale “ai sensi degli a. 3, comma 2, e 4, comma 4, del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, grava sull'interessato il dovere di indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta di accesso ovvero gli elementi che ne consentano l'individuazione, con la conseguenza che, in mancanza di tale indicazione, non è configurabile alcun obbligo dell'Amministrazione di provvedere sulla richiesta (alla stregua del principio nella specie è stato ritenuto legittimo il diniego di accesso a tutti gli atti amministrativi inerenti il procedimento, motivato sulla considerazione della mancata specificazione degli atti nei cui confronti si intendeva esercitare l'accesso”.

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Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4209, in www.giustizia-amministrativa.it. “la richiesta di accesso ha manifestamente natura esplorativa ed è tesa alla acquisizione di dati e notizie anche a prescindere dalla sussistenza di documentazione amministrativa in cui gli elementi conoscitivi da acquisire siano in concreto ricompresi; ma tanto non può essere consentito, proprio perché la legge tutela il diritto d'accesso alla documentazione già formata che sia in possesso della amministrazione destinataria della richiesta”.;

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L’articolo 22 della legge n. 241 del 1990 al comma 4 così recita: “Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono”.

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Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8359, in www.giustizia-amministrativa.it. “Il rimedio dell'accesso non può quindi essere utilizzato per indurre o costringere l'Amministrazione a formare atti nuovi rispetto ai documenti amministrativi già esistenti, ovvero a compiere un'attività di elaborazione di dati e documenti, potendo essere invocato esclusivamente al fine di ottenere il rilascio di copie di documenti già formati e materialmente esistenti presso gli archivi dell'Amministrazione”.

Si ricorda ulteriormente il divieto per la pubblica amministrazione di elaborare dei dati in suo possesso, espressamente previsto dal citato regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi all'ultimo periodo dell'art. 2, comma 2556. Questa previsione non comporta solo che l’amministrazione non è tenuta a formare nuovi atti per soddisfare le esigenze conoscitive dell’istante, ma implica anche che è vietata un’eventuale attività che necessariamente preceda quella relativa all’elaborazione dei dati, quale può essere l’attività di valutazione di quegli stessi dati. È evidente a tal proposito che alcune attività sono di fatto preliminari rispetto alle altre, per cui al divieto di effettuare una di queste attività corrisponde necessariamente l’ulteriore preclusione di effettuare le altre che appunto le precedono. Sono pertanto ulteriormente escluse le istanze di accesso che comportano un’attività di indagine, di ricerca, o di catalogazione da parte della pubblica amministrazione su dati che non si sono ancora tradotti in un documento amministrativo557, sulla base del presupposto ormai recepito dalla giurisprudenza che questa attività comporta un aggravio del procedimento in corso o addirittura l’instaurarsi di nuovi

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Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 2004, n. 3271, in www.giustizia-amministrativa.it. “Per la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio, che il collegio condivide e fa propria, la pretesa all'accesso ai documenti amministrativi - tutelabile con l'azione prevista dall'art. 25 della legge n. 241 del 1990 - e' finalizzata a consentire la conoscenza degli atti materialmente esistenti negli archivi dell'Amministrazione, ma non comporta il suo obbligo di porre in essere un'attivita' di elaborazione dei dati in suo possesso o di emanare ulteriori atti (Sez. VI, 10 aprile 2003, n. 2003; sez. VI, 19 settembre 2000, n. 4882; sez. V, 1 giugno 1998, n. 718; sez. V, 6 aprile 1998, n. 438)”.; Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8359, in www.giustizia- amministrativa.it. “Il rimedio dell'accesso non può quindi essere utilizzato per indurre o costringere l'Amministrazione a formare atti nuovi rispetto ai documenti amministrativi già esistenti, ovvero a compiere un'attività di elaborazione di dati e documenti, potendo essere invocato esclusivamente al fine di ottenere il rilascio di copie di documenti già formati e materialmente esistenti presso gli archivi dell'Amministrazione”.; Cons. Stato, sez. V, 01 giugno 1998, n. 718, in Foro Amm., 1998, pag. 1725. “L'accesso ai documenti amministrativi serve esclusivamente ad offrire al privato, che ne abbia un apprezzabile interesse, la conoscenza di un documento fisicamente esistente presso la p.a. che lo ha formato o che lo detiene e non mai ad imporre a quest'ultima un'attività di elaborazione di dati e documenti da essa posseduti, allo scopo di rispondere ad esigenze conoscitive del richiedente”.; Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in

www.giustizia-amministrativa.it. “la domanda di accesso deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (C. Stato, sez. VI, 20-05-2004, n. 3271; C. Stato, sez. VI, 10-04-2003, n. 1925; C. Stato, sez. V, 01- 06-1998, n. 718)”;

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Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4209, in www.giustizia-amministrativa.it. “atteso che l'eventuale soddisfazione di simile richiesta importerebbe un'opera di ricerca, catalogazione, sistemazione che non rientra nei doveri posti all'amministrazione dalla normativa di cui al capo V della legge n. 241 del 1990”. Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2011, n. 2968, in www.giustizia-amministrativa.it. “L’istanza di accesso.... fa emergere chiaramente che, al di la di ogni cosa, la stessa non solo era oggettivamente finalizzata ad un generale controllo sull'attività della p.a., ma avrebbe necessitato di un'autonoma attività di ricerca, di indagine, e di comparazione da parte dell'amministrazione”.

procedimenti558. Non solo, ma nel divieto di elaborazione dei dati sono comprese quelle ulteriori ipotesi in cui l’amministrazione deve adoperarsi non per elaborare dati in suo possesso ma anche più semplicemente per estrapolare dati già esistenti da un documento, informatico o meno, in suo possesso559, portandosi ad una compressione del diritto di accesso molto ampia. Emerge da quanto detto che è vietato l’accesso cosidetto informativo, ovvero quello che comporta un’attività di cognizione e di giudizio a carico dell’amministrazione560. In effetti non si può non notare che dinanzi ad un apparente riconoscimento del diritto di accesso agli atti interni, le limitazioni appena indicate determinano che scelte discrezionali dell'amministrazione possono di fatto impedire il soddisfacimento delle esigenze di trasparenza del cittadino.

Posto che sussiste un dovere di collaborazione tra amministrazione e privati, possiamo sicuramente pensare che in virtù di questo onere il privato deve sicuramente indicare gli estremi del documento richiesto in modo da facilitare il funzionario pubblico nella ricerca dei documenti e nel nostro caso specifico degli atti interni oggetto del diritto di accesso. Questa esigenza si pone anche per ulteriori questioni legate all’esigenza di rispettare il principio del buon andamento nell’ottica di non aggravare l’attività del funzionario che deve adoperarsi nella ricerca rapida ed efficace degli atti richiesti561. Allo stesso modo però appare che lo stesso principio viene troppo spesso utilizzato per giustificare eventuali

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Cons. Stato, sez. V, 6 aprile 1998, n. 438, in Foro Amm., 1998, pag. 1065. “Il diritto d'accesso ai documenti amministrativi non si può estendere fino a costringere la p.a. procedente ad aggravare procedimenti amministrativi o ad attivarne di nuovi, per consentire al richiedente di accrescere le proprie conoscenze, nè questi a sua volta può pretendere che la p.a. stessa compia per lui attività di ricerca, d'indagine o di ricostruzione storica ed analitica di interi procedimenti già esauriti o di parte di essi”.

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Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2012, n. 2362, in www.giustizia-amministrativa.it. “In ogni caso, l'Amministrazione ha chiarito anche che il tracciato record altro non è che un documento informatico contenente la generalità delle classificazioni di terreni agricoli compiute dall'Agenzia del Territorio sulla base delle informazioni e delle proposte trasmesse da AGEA, documento dal quale pertanto andrebbero "estrapolati" - per evidenti ragioni di tutela della riservatezza degli altri interessati - i dati relativi al singolo terreno che qui rileva: di modo che sarebbe comunque applicabile il noto e consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui in sede di accesso l'Amministrazione può essere tenuta solo a produrre documenti già esistenti in rerum natura e in suo possesso, ma non anche a compiere attività di ricerca ed elaborazione” (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2011, nr. 4209; Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2010, nr. 8359).

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Cons. Stato, sez. VI, 25 luglio 2006, n. 4652, in www.giustizia-amministrativa.it. “l’accesso, disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990, ha ad oggetto i documenti amministrativi, nelle tipologie indicate dall’art. 22, comma 2, e cioè gli atti detenuti dall’Amministrazione nella loro materialità che identificano statuizioni, accertamenti, intendimenti, pareri, volizioni, valutazioni et similia degli organi pubblici. Di conseguenza, non è riconducibile nell’area precettiva della norma l’accesso c.d. informativo, che introduce a carico dell’ Amministrazione un’attività di cognizione e di giudizio non ancora tradotta nello strumento documentale.(in tal senso, cfr.: Consiglio Stato, sez. VI, 21 settembre 2005, n. 4929)”.

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condotte omissive della pubblica amministrazione il cui intento sembrerebbe quello di occultare vere e proprie informazioni562.

3.7. Limitazioni generali al diritto di accesso: il divieto di controllo