Capitolo I – L’oggetto del diritto di accesso Il documento amministrativo,
1.10. Il dato e il diritto di accesso al dato
Nell’ambito della c.d. amministrazione elettronica o digitale emerge un altro concetto, differente da quello di documento amministrativo e informazione, che è quello di “dato”. Il dato rappresenta un tipico concetto informatico, dunque legato all’utilizzo delle nuove tecnologie e costituisce l’unità elementare dell’informazione in formato elettronico350. Sembrerebbe che il concetto di dato e di informazione possano coincidere sotto un profilo teorico351, in quanto il concetto di dato, pur essendo verosimilmente più adatto a quello della gestione informatica degli atti e dei procedimenti amministrativi, può essere inteso anche in senso generico, come ad esempio quando si fa riferimento ai dati personali352.
per fini personali e quindi estranei alla funzione pubblica di controllo a lui spettante in quanto membro del corpo elettivo…ovvero sia fatta per scopi puramente strumentali al fine di creare molestia e intralcio agli uffici comunali”.; Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2013, n. 846, in www.giustizia-amministrativa.it. “Il diritto di accesso dei Consiglieri comunali non è soggetto ad alcun onere motivazionale giacché diversamente opinando sarebbe introdotto una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio del mandato del consigliere comunale. Gli unici limiti all'esercizio di tale diritto si rinvengono nel fatto che l’esercizio di tale diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e che non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazione al diritto stesso (tra tanti, Consiglio di Stato, sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829).
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G.ARENA, La funzione pubblica di comunicazione, op. cit. pag. 49.
351
Di parere opposto è ad esempio R.BORRUSO,S.RUSSO,C.TIBERI,L’informatica per il giurista, dal bit a Internet, III edizione, Milano, 2008, pag. 6, per cui il dato diventa un’informazione quando è connesso con un altro dato.
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L’art. 4, del codice della privacy, stabilisce che dato personale è qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra
La disciplina del dato trova collocazione all’interno del codice dell’amministrazione digitale. L’art. 50 del D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, stabilisce, a proposito della disponibilità dei dati, che “I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili
e accessibili con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall'ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti, le norme in materia di protezione dei dati personali ed il rispetto della normativa comunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico”. La disposizione in esame non deve comunque far ritenere che il dato
sia già generalmente accessibile, in quanto la norma fa riferimento al fatto che devono essere fatti salvi i limiti di conoscibilità dei dati previsti dalla legislazione vigente, e dunque anche quanto indicato nella legge sul procedimento amministrativo e la relativa disciplina sul diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Lo stesso codice dell’amministrazione digitale contiene anche una specifica disposizione sull’accesso ai dati. L’art. 52 del D.lgs. 82/2005353, che parla di accesso telematico ai dati, non introduce peraltro una disciplina innovativa in materia, rimandando anch’esso al rispetto della normativa vigente. È dunque costante il riferimento alla disciplina vigente ed alle sue limitazioni, nonostante l’introduzione delle nuove tecnologie consenta una gestione rapida ed innovativa dei dati sviluppati in modalità telematiche. Un caso è ad esempio quello dell’open data, che al di là del suo ambito operativo differente, consente una gestione del dato informatico in maniera innovativa354. La disciplina è attualmente contenuta all’interno dell’art. 68, comma 3 del medesimo codice dell’amministrazione digitale. Per quanto di specifico interesse, rileva che i dati di tipo aperto “sono accessibili
attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati”. Un dato che sia elaborato con tali caratteristiche, può dunque, sotto un profilo
tecnico circolare con estrema facilità in rete e può anche essere gestito in modalità
informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale, cosicché emerge il fatto che informazione e dato possano essere considerati dei sinonimi. Si veda ad esempio M. LALAGE, I diritti dell’interessato, in R.PANETTA (a cura di), Libera circolazione e protezione dei dati personali, tomo II, Milano, 2006, pag. 1199 ss.
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Il quale afferma al comma 1, primo periodo che “L'accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati e documenti è disciplinato dai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, secondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto della normativa vigente”.
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L’open data nasce con la Open Government Directive, del Director of the Executive Office of The President, 2009 in http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf.
automatiche355. Questa considerazione è di particolare importanza anche in un ottica de
iure condendo dell’istituto del diritto di accesso, in quanto potenzialmente in grado di
sovvertire alcune comuni convinzioni in tema di conflitto tra diritto di accesso e buon andamento. Se il dato, infatti, è in grado di circolare con facilità in rete356, e può altresì essere gestito in automatico357, senza dunque l’intervento umano, è chiaro come i profili di lesione del buon andamento possono essere completamente superati.
Il diverso riferimento al dato e non al documento amministrativo, quale oggetto dell’accesso, potrebbe peraltro dedursi da quanto previsto dall'art. 1, comma 1, lett. b) del DPR 28 dicembre 2000, n. 445, e dall'art. 1, comma 1, lett. p) del codice dell'amministrazione digitale, con riferimento alla definizione del documento informatico358. Da tale concetto, infatti, si potrebbe ritenere che il documento, quantomeno informatico, faccia riferimento non solo alla rappresentazione di atti e di fatti, bensì anche a quella di dati, determinando un ampliamento di quello che potrebbe essere l’oggetto del diritto di accesso. Tale conclusione non è però corretta, in quanto contrasta con il chiaro disposto del citato art. 22, comma 4, della legge 241/1990 che così recita: “Non sono accessibili le
informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono”.
Sulla base di quanto detto si deve pertanto concludere che il dato non rientra nel concetto di documento amministrativo e quindi non costituisce oggetto del diritto di accesso, almeno a legislazione vigente359.
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M.PANI,C.SANNA, Open data, pubblicazione nei siti internet e diritto di accesso, in LexItalia.it, n. 6/2012.
356
In dottrina si veda G. DUNI, Il procedimento amministrativo telematico, ovvero quando l'informatica coinvolge tutto e tutti, 1995, in http://spol.unica.it/teleamm/italiano/pubblicazioni/ilproce.htm;
G. DUNI, Teleamministrazione, Estratto da Enciclopedia giuridica, Vol. XXX, Roma, Treccani, 2003, in
http://spol.unica.it/teleamm/italiano/pubblicazioni/telea.htm; G. CAMMAROTA, L’erogazione on line di servizi pubblici burocratici, in Informatica e diritto, n. 2/2002, pag. 56 ss.
357
Sull’automazione U. FANTIGROSSI, Automazione e pubblica amministrazione, profili giuridici, Bologna, 1993; A. MASUCCI, L'atto amministrativo informatico, op. cit.; A. MASUCCI, Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il procedimento amministrativo elettronico ad istanza di parte, op. cit., pag. 81 ss.
358
A.SIMONATI, I principi in materia di accesso, op. cit., pag. 1027. Il documento informatico è definito quale “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.
359
A. MAGGIPINTO, Internet e pubbliche amministrazioni: quale democrazia elettronica?, in Diritto dell'Informatica, 2008, pag. 45 ss.