Considerazioni su garanzie giurisdizionali ed efficienza della giustizia

In conseguenza del processo d’integrazione europea, nel quale si inserisce la riforma del titolo V della Costituzione e la riforma dell’articolo 111, il nostro sistema giustizia si inserisce entro un più complesso “sistema pluriordinamentale” nell’ambito del quale i più tradizionali principi, come quello di separazione dei poteri e di indipendenza ed autonomia della magistratura, possono assumere sfumature nuove, in relazione ai principi sopranazionali.

Il riconoscimento della funzione giudiziaria quale potere dello Stato si origina, com’è noto, dalle elaborazioni del Montesquieu contenute ne “l’Esprit des lois”. Gli organi giudiziari verticistici sono garanti della supremazia della legge, in quanto svolgono la funzione nomofilattica, e sono investiti del controllo di costituzionalità delle norme di legge. I giudici non si presentano più

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G. Guzzardo, Tempi del processo amministrativo ed effettività del diritto alla giustizia

“celere”, cit. Sul punto v. anche M. A. Sandulli, Diritto europeo e processo amministrativo, cit.

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Cfr. G. Guzzardo, Tempi del processo amministrativo ed effettività del diritto alla giustizia

“celere”, cit. Con risoluzione interinale 114/2005 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha invitato il Governo del nostro Paese a fare del rispetto del sistema CEDU una priorità effettiva, al fine di garantire il diritto a un processo equo entro un termine ragionevole.

quali semplici esecutori della legge, ma sono titolari di garanzie di indipendenza, che i vari ordinamenti assicurano con forme diverse a seconda dei vari assetti dell’ordine giudiziario.

In Italia l’autonomia e l’indipendenza della magistratura sono oggetto di riconoscimento costituzionale. Si osserva però che le riforme istituzionali degli ultimi anni hanno riscoperto l’importanza del fattore rappresentativo-elettivo nella individuazione di poteri preminenti, determinando, in particolare, il potenziamento dell’Esecutivo nei confronti degli altri due poteri, specialmente quello giudiziario. La problematica dell’indipendenza del potere giudiziario dall’Esecutivo è stata affrontata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale ha stabilito che la presenza di giudici di nomina politica non è di per sé sufficiente a farne desumere la carenza di indipendenza. (sentenza 14 dicembre 1980 sul caso dei giudici aggregati della Corte costituzionale scelti dal Parlamento). 327 Nei sistemi di civil law, in cui i giudici si limitano ad applicare la legge, essi sono reclutati ed inquadrati quali funzionari dello Stato con uno status particolare di indipendenza e autonomia. Queste garanzie costituiscono fondamentali principi di democrazia, in quanto sono finalizzate ad assicurare l’imparzialità degli organi giudiziari, indispensabile condizione della legittimazione e dell’ accettazione da parte dei consociati della funzione svolta dai giudici, dato che costoro non sono dotati di legittimazione rappresentativa. L’indipendenza del giudice dal potere legislativo ed esecutivo è requisito imprescindibile, nei regimi democratico-costituzionali, per la qualificazione del giudiziario come potere dello stato. Il giudice è indipendente in quanto è soggetto esclusivamente alla legge e a null’altro che ad essa. In Italia l’indipendenza della magistratura è fortemente garantita dalle norme di salvaguardia dei valori fondamentali dell’ordinamento, proclamati nella prima parte della Costituzione, e si lega, in particolar modo, al rispetto del principio di uguaglianza.

L’istituzione della magistratura amministrativa, competente a risolvere determinate controversie tra cittadino e Pubblica Amministrazione, risponde all’esigenza, oltre che di assicurare tutela al cittadino nei confronti delle amministrazioni pubbliche, di salvaguardare una rigida distinzione di competenze tra i vari poteri statali. La salvaguardia dell’indipendenza del giudice è attuata con garanzie diverse a seconda del tipo di organizzazione giudiziaria entro la quale egli opera. Negli ordinamenti di civil law, caratterizzati da un’organizzazione burocratica della magistratura, assume particolare importanza l’indipendenza interna, affinché il giudice, socializzato all’interno dell’organizzazione, non sia controllabile da giudici di grado superiore. Le magistrature dei paesi di common law, invece, risultano maggiormente influenzabili dai poteri politici al momento

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del reclutamento, che avviene tra soggetti già professionalmente socializzati, ma dopo la nomina sono del tutto indipendenti 328

Merita menzione l’affermazione in base alla quale sono da rinvenire nelle garanzie della magistratura elementi che concorrono all’insoddisfacente livello di efficienza del sistema giustizia, strettamente legato alla “autoqualificazione della magistratura come potere dello stato anziché come esercizio professionale di una funzione al servizio dei cittadini”. In base a queste tesi, è auspicabile una trasformazione del ruolo giudiziario da potere dello stato a professione intellettuale esercitata in funzione dei risultati.

Si rileva come l’indipendenza finisca con il costituire è una garanzia posta non a beneficio diretto dei cittadini ma dei giudici. Se ben si riflette, infatti, a parte un numero limitatissimo di processi, nella stragrande maggioranza dei casi al cittadino non interessa affatto che il giudice sia indipendente, ma solo che esplichi efficientemente le sue funzioni. La valorizzazione dell’indipendenza, invece, consente di svincolare il magistrato da forme di controllo dell’efficienza da parte dell’organizzazione entro la quale è inserito, compreso il suo vertice organizzativo, Il Consiglio Superiore della Magistratura, che non è in grado di garantire l’efficiente gestione del sistema giustizia in un ordinamento in cui, non solo l’intero corpo giudiziario, ma ciascun giudice rappresenta un potere dello Stato.

Può costituire un ostacolo all’efficienza anche la garanzia posta dall’articolo 24 Costituzione, che riconosce il diritto di agire e resistere in giudizio, qualora la sua attuazione importi l’obbligo di dare risposta a ogni domanda di giustizia, senza prevedere alcun criterio atto a preselezionare le domande davvero meritevoli di accedere alle aule di giustizia. Negare risposte giurisdizionali alle ipotesi di marginale natura e valore costituirebbe uno strumento di deflazione del contenzioso, utile all’attuazione del valore costituzionale di efficienza.

Analoghe considerazioni possono farsi in relazione all’articolo 25 Costituzione, a norma del quale, ”nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”. In base a tale norma costituzionale sembrerebbe che la risoluzione di ogni controversia debba necessariamente essere affidata all’autorità giurisdizionale. Il ricorso al giudice, invece, dovrebbe più opportunamente essere limitato alla soluzione di quei casi che richiedono un’elevata professionalità intellettuale, mentre le materie più semplici, le ipotesi routinarie a ridotto margine di valutazione discrezionale potrebbero affidarsi ad altre professionalità qualificate. 329

328

Cfr. AA. VV., La Magistratura nello Stato Costituzionale. Teorie ed esperienze a confronto,

cit.,5, 28 e ss., 55 e ss., 361 e ss., 468, 497. V anche G. Floridia, Giustizia: non (solo) spirito di servizio ma servizio pubblico essenziale, cit.

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Un grave ostacolo all’efficienza è costituito dall’assenza di specializzazione. La specializzazione è avversata dai magistrati per ragioni corporative, in quanto da essa deriverebbe un vincolo alla mobilità di sede e funzioni, nonché la necessità di un costante aggiornamento. 330

La crisi della giustizia è conseguente al fatto che essa oggi non si identifica più nel semplice riconoscimento dei diritti, ma nella loro effettiva attuazione, compito che il sistema giustizia non è stato finora in grado di svolgere. L’assolvimento di tal funzione richiede che i giudici si pongano al servizio della Costituzione, della legge, e dei cittadini. Il loro ruolo, infatti, non può più essere solo di anacronistici garanti dell’efficacia delle norme, bensì della loro effettività in termini di attuazione delle aspettative sociali. Alla visione formale giuspositivistica del diritto si è sostituita una visione funzionale, in base alla quale la norma giuridica non è soltanto ciò che prescrive, ma anche il modo in cui viene applicata ed i risultati che produce. Si rivelano necessarie, così come è avvenuto per i procedimenti amministrativi, misure di razionalizzazione dei procedimenti giudiziari, che includano nuovi modelli organizzativi, forme partecipative degli interessati e dei controinteressati all’amministrazione della giustizia, sistemi di monitoraggio della capacità del sistema, ecc.

Il sistema giustizia non può essere affidato interamente allo spirito di un corpo autonomo, ma la giustizia va amministrata in modo funzionale e non autoreferenziale. 331

330

G. Floridia, Giustizia: non (solo) spirito di servizio ma servizio pubblico essenziale, cit.

331

Cfr. Gambino, Morchella, L’ordinamento giudiziario fra diritto comparato, diritto

comunitario e CEDU, cit. Sul punto v. anche, S. Gambino, Il diritto a un giudice autonomo e indipendente – ri-forma di Stato e sistema di giustizia nell’ottica interna, comparata e comunitaria, Democrazia e diritto 3/2005.