La riforma dell’amministrazione pubblica alla luce dei principi di New Public Economy

L’insufficiente raggiungimento degli obiettivi di efficienza e buon andamento, costantemente osservato nella pubblica amministrazione italiana, incapace di adeguarsi all’evoluzione del contesto politico, sociale ed economico, nazionale ed internazionale, e all’ ampliamento dei compiti pubblici - incapacità acuita dalla perenne crisi della finanza pubblica – 337 ha dato inizio ad un processo di riforma della pubblica amministrazione, divenuto, a partire dagli anni novanta un autonomo obiettivo di politica pubblica. 338 In considerazione del fatto che l’amministrazione pubblica è al servizio degli interessi della comunità governata, si stabilisce l’obiettivo di

334

Per Casetta il buon andamento non deve essere confuso con il dovere funzionale di buona

amministrazione a carico dei pubblici dipendenti, E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè nona ediz. Milano 2007, 51.

335

B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit.,463.

336

A. Serio, Il principio di buona amministrazione nella giurisprudenza comunitaria, Riv.ital.di

dir.pubb.comunitario, 1/2008.

337 _{Il management pubblico, a cura di L. Laperuta, ed. Simone, 2006, 6.}

338

rafforzarla e conferire ad essa un ruolo più attivo nella guida del Paese. Il buon funzionamento degli apparati pubblici, infatti, condiziona la capacità complessiva del sistema sociale, influendo in maniera determinante, al pari e forse maggiormente di altri elementi quali la produttività, la tecnologia, il livello culturale, ecc. sulla capacità del Paese di affrontare più efficacemente la sfida internazionale.

Questo obiettivo impone l’eliminazione delle cause durevoli di malfunzionamento dell’amministrazione pubblica radicate nella realtà istituzionale. 339

Trovano allora ingresso nel nostro Paese teorie provenienti dal mondo anglosassone, come la New Public Management, 340 la cui idea centrale è di applicare al settore pubblico le categorie economiche dell’imprenditoria privata, la concorrenzialità, l’economicità, che dovrebbero determinare il miglioramento delle prestazioni della pubblica amministrazione.

Si afferma l’idea che debba modificarsi il rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino, da intendersi non più, sempre e soltanto, in termini autoritativi, ma in senso paritario. 341

L’ingresso in ambito pubblico di principi imprenditoriali, infatti, determina il riconoscimento di un diverso ruolo al cittadino, non più solo amministrato, non più solo utente, ma ora cliente della pubblica amministrazione, 342 nell’ambito del nuovo rapporto non più concepito esclusivamente in

termini di potere-soggezione, ma anche e soprattutto di reciproci diritti e doveri.343

I primi processi di riforma della pubblica amministrazione in senso manageriale si osservano nei paesi di common law, ove sono favoriti dall’assenza di rigide norme formali, già a partire dagli anni settanta. In tale periodo va infatti affermandosi la New Public Economy, una corrente di tipo pragmatico che lega il rilancio del sistema economico all’incremento del livello di efficienza e di produttività del settore pubblico, obiettivo da ottenersi mediante il reclutamento nella pubblica amministrazione di managers privati, capaci di trasferire la cultura, i metodi e le tecniche sperimentati con successo nelle aziende. 344

339

V. Cerulli Irelli, Costituzione e Amministrazione Documenti di un itinerario riformatore

(1996-2002), cit., 343-346, Seminario IISA -Istituto Italiano di Scienze Amministrative (San Marino 22 giugno 2000).

340

Il management pubblico, a cura di L. Laperuta, cit. 6.

341

M. D’Auria, Resoconto del Convegno su “Dieci anni di riforme amministrative” Roma 27

maggio 2004, Riv.trim. di dir.pubb. 1/2005.

342

S. Cassese, L’Età delle riforme amministrative, cit.

343

Cfr. B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit., 340 341 La trasformazione del

cittadino in cliente o consumatore però può anche percepirsi come segno di affievolimento del sistema dei diritti e dei doveri verso lo Stato, e come ostacolo ad un sistema trasparente di relazioni tra Stato e cittadini.

344

B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit., 195, 196.

I principali strumenti della New public management sono: il downsizing, ovvero la suddivisione dei ministeri in strutture unitarie più ridotte, dotate di autonomia e responsabilità;

Nei paesi di civil law, invece, le riforme amministrative sono più lente poiché la presenza di un complesso sistema normativo richiede che siano precedute da adeguate riforme istituzionali e della struttura amministrativa. 345

Attraverso l’opera riformatrice, il “baricentro” della disciplina dell’organizzazione e del funzionamento della pubblica amministrazione si sposta verso i risultati, perseguiti e valutati mediante l’uso di criteri manageriali. Il ritrovato interesse verso gli esiti dell’azione pubblica implica, inoltre, che essa non si può più svolgere in forma impersonale ed irresponsabile, ma deve essere imputabile a soggetti determinati, a persone fisiche che se ne assumono le relative responsabilità. Attraverso l’istituzione della figura del responsabile del procedimento, ad opera della legge 241/1990, infatti, tutti i comportamenti amministrativi, anche omissivi, sono riferibili a persone fisiche individuate, le cui responsabilità sono valutate alla stregua dei criteri di ragionevolezza, efficacia, tempestività. 346

La figura del responsabile del procedimento attiene alla funzione di organizzazione ed è finalizzata alla concreta e moderna attuazione del principio posto dall’articolo 97 comma II Costituzione, che esprime la chiara consapevolezza del Costituente intorno alla impossibilità di separare il buon andamento dalla netta enucleazione degli ambiti di competenza dei funzionari. L’aspetto funzionale-organizzativo di tale figura risulta anche dal collegamento tra la legge 241/90 e il d.lgs 165/2001, in cui la garanzia di trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa è correlata alla “attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso”; conseguentemente rientrano nelle attribuzioni dei dirigenti il coordinamento, la direzione e il controllo delle complessive attività (e non dei singoli atti) dei responsabili dei procedimenti. L’istituzione del responsabile del procedimento, infatti, non ha il fine di configurare nuovi compiti o una nuova qualifica in capo ai funzionari preposti a tale incarico ma di introdurre un nuovo e diverso modo di organizzare e di svolgere le ordinarie

l’introduzione di logiche di mercato in forma di gare competitive per i servizi pubblici, basate su criteri non formali, ma sostanziali, come il prezzo o il rapporto qualità prezzo; il ricorso a forme contrattuali di affidamento dei servizi pubblici a soggetti esterni; l’introduzione di sistemi di misurazione e valutazione delle performances, come indicatori di efficacia dei servizi, efficienza nell’impiego delle risorse, economicità della gestione; la diffusione di sistemi di reporting, che consentono di acquisire informazioni a posteriori sull’attuazione dei programmi e il raggiungimento dei risultati al fine di intervenire tempestivamente sulle parti dell’amministrazione che non funzionano in modo soddisfacente; l’introduzione di sistemi di gestione del personale caratterizzati da flessibilità, mobilità e collegamento della retribuzione con il merito e con i risultati raggiunti.

345

E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Egea editore

2005, 197 199.

346

L’efficienza della pubblica amministrazione. Misure e parametri, a cura di M.V. Lupò Avagliano, editore Franco Angeli 2001, 9-20.

mansioni. Dal punto di vista interno al procedimento, tale funzionario assicura il coordinamento, l’economicità, la concentrazione, la partecipazione degli interessati. Dal punto di vista esterno, egli assume la veste di interlocutore unico e qualificato nei confronti dei cittadini interessati. La legge di riforma n. 80/2005 rinforza questi elementi, stabilendo che l’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, se diverso dal funzionario responsabile del procedimento, non può discostarsi dai risultati dell’istruttoria da questi condotta se non indicandone espressamente le motivazioni nel provvedimento conclusivo.

L’imputazione della responsabilità del procedimento ad un funzionario specificamente e nominativamente individuato, inoltre, non introduce una nuova forma di responsabilità a carico degli organi pubblici, né è riferibile alle tradizionali figure di responsabilità del diritto pubblico e privato ma, come già detto, individua un nuovo modo di essere dell’azione pubblica, non più anonima sul piano esterno, ed organizzata in modo economico, coordinato, concentrato e partecipato sul piano interno 347