La giustizia amministrativa

L’esistenza della giustizia amministrativa è conseguenza del principio di legalità; essa garantisce, attraverso rimedi giustiziali, la conformità dell’amministrazione alla legge, limitando l’esercizio di autorità amministrativa. 152

Si designa giustizia amministrativa il complesso degli istituti e dei mezzi, di cui il cittadino può valersi per la tutela della propria sfera giuridico-patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione. (artt. 24, 25, 101, 1102, 103, 108, 111, 113, 125 co 2, 134, VI disp. trans.) Mediante i previsti rimedi sono direttamente tutelabili situazioni giuridiche di vantaggio dei singoli, e non soltanto situazioni strumentali indirettamente legate al prevalente interesse pubblico alla legalità della funzione amministrativa. 153

L’evoluzione del sistema di giustizia amministrativa, infatti, consente oggi di qualificare i rimedi giurisdizionali amministrativi come giurisdizione di diritto soggettivo, chiamata ad “intervenire”in conseguenza di una lesione operata da un soggetto (in tal caso pubblico) nei confronti della sfera giuridica di altro soggetto, piuttosto che come giurisdizione di diritto oggettivo, mossa dall’esigenza di riaffermare il preminente interesse pubblico perseguito dalla norma (come la giurisdizione penale). L’adesione al modello di giurisdizione soggettiva implica la concezione del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione in termini di rapporto giuridico paritario,154 quantomeno in ambito processuale. Sul piano del diritto sostanziale, invece, sebbene la pubblica amministrazione in molti casi eserciti la sua attività mediante forme di diritto privato o forme miste, essa si pone nei confronti del privato nella sua tipica veste autoritativa. Le differenti modalità del rapporto che la pubblica amministrazione instaura con “l’altra parte” spiegano la differenziazione tra i tre tipi di giurisdizione amministrativa.

La giurisdizione generale di legittimità, infatti, è diretta alla giustiziabilità delle attività poste in essere dal soggetto pubblico nell’esercizio dei suoi poteri di imperio. La giurisdizione esclusiva si interessa di determinate materie nelle quali la pubblica amministrazione agisce sia autoritariamente, che in modo paritario senza disporre di alcun potere nei confronti del diritto del privato; in questa ipotesi il giudice amministrativo decide sia su situazioni di interesse legittimo

151

V. Domenichelli, Le confuse linee di confine fra le giurisdizioni, Diritto e società 3/2003.

152

B. Sordi, Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia, Dir. amm. 1/2008.

153

G. Vignocchi, G. Ghetti, Corso di diritto pubblico, cit., 717 e ss.

154

che di diritto soggettivo ed il processo amministrativo si struttura sulla base del processo civile di cognizione.

La giurisdizione di merito, infine, è diretta, attraverso il giudizio di ottemperanza, a sostituirsi all’attività amministrativa, costituisce al contempo attività di giurisdizione e di amministrazione, quest’ultima esercitata attraverso la nomina del commissario ad acta. 155

La giurisdizione amministrativa è considerata giurisdizione “ordinaria” nei confronti della pubblica amministrazione. 156

Le controversie giudiziarie in cui parte la pubblica amministrazione sono, infatti, da sempre, soggette ad un sistema dualistico di scissione delle competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo, tradizionalmente basato sulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi.

Si individua la lesione di un diritto soggettivo in conseguenza di un’attività illecita della pubblica amministrazione, che non aveva in concreto il potere di incidere negativamente sulla sfera giuridica del singolo. Si ha, invece, lesione di un interesse legittimo, quando la pubblica amministrazione ha esercitato il suo potere in maniera non conforme alla legge, sotto il profilo sostanziale o procedurale.157

Questa dicotomia negli ultimi anni aveva perso parte della sua validità, in quanto sembrava essersi affermato un sistema nel quale, sia per la difficoltà di operare una netta distinzione tra le due situazioni soggettive che per l’ampliamento delle materie oggetto di giurisdizione amministrativa, il giudice amministrativo appariva il giudice della funzione amministrativa piuttosto che il giudice di quelle situazioni soggettive qualificate come interessi legittimi.158

Lo strumento di attuazione della giurisdizione amministrativa è il processo amministrativo, che costituisce la forma di esercizio della funzione svolta dalla giustizia amministrativa. 159

Il processo amministrativo ha la finalità di assicurare tutela al soggetto privato nei confronti del soggetto pubblico, posto in situazione di istituzionale superiorità. Esso si configura come processo differenziato, sia per le caratteristiche delle parti che per il suo oggetto, costituito da atti autoritativi o, comunque, da rapporti di diritto amministrativo.

Il processo amministrativo ha ad oggetto la verifica da parte di un giudice della legittimità dello svolgimento dell’azione amministrativa attraverso i riflessi di essa sulle posizioni giuridiche soggettive degli interessati. 160

155

E. Picozza, Il processo amministrativo, cit., 8.

156

E. Picozza, Il processo amministrativo, cit., 5.

157

G. Vignocchi, G. Ghetti, Corso di diritto pubblico, cit., 722 e ss.

158

V. in tal senso, M. Giovannelli, I nodi irrisolti della giustizia amministrativa, Iustitia 3/2006.

159

Come in ogni altro giudizio, anche in quello amministrativo ciascuna parte è portatrice di un proprio interesse; la pubblica amministrazione ha un interesse specifico, di natura pubblica, che non si identifica con il generale interesse alla legalità degli atti amministrativi. 161

La migliore dottrina (Picozza) nega che il giudizio amministrativo si possa qualificare ontologicamente indipendente ed imparziale rispetto all’interesse pubblico in esso coinvolto. A differenza della giurisdizione ordinaria, in cui non vi è una gerarchia di valori sottostante al giudizio, il processo amministrativo è permeato dall’interesse pubblico. Questo costituisce ”il minimo comune denominatore del bene pubblico” di una forma di stato ancora ispirata al modello dello stato sociale di diritto. La distinzione tra la giurisdizione ordinaria e amministrativa risiede nel fatto che l’interesse pubblico non è parificato all’interesse privato.

L’interesse pubblico, che rappresenta la “legge” del procedimento amministrativo, è inscindibilmente connesso anche al processo amministrativo.

Alla luce dei principi costituzionali e sovranazionali riconducibili al “giusto processo”, la legittimità del processo amministrativo si rinviene nel suo carattere di processo speciale rispetto a quello ordinario, specialità legata alla sua “appartenenza” alla pubblica amministrazione e conseguente alla natura pubblica degli interessi sui quali è chiamato a giudicare. La tendenziale prevalenza dell’interesse pubblico sugli interessi di natura privata implica, infatti, che il giusto processo amministrativo è quello che mira all’affermazione della superiorità di un interesse, piuttosto che a comporre interessi posti su un piano di parità..162

Quando si parla di interesse pubblico si intende riferirsi sia ad interessi che sono tali in quanto di titolarità di soggetti pubblici (concezione formale soggettiva) sia ad interessi del pubblico (consumatori, utenti), in base ad un’accezione oggettiva che trova accoglimento nel diritto comunitario.

L’ efficiente giustizia amministrativa, in altri termini, deve prendere le mosse dalla “localizzazione” del processo amministrativo nell’esercizio dei poteri di supremazia della pubblica amministrazione. 163Come già detto, infatti, il rapporto tra pubblica amministrazione e privato è di tipo paritario soltanto in seno al processo, mentre nella sfera sostanziale la pubblica amministrazione ha sempre il potere di agire mediante atti di imperio.

160

V.Cerulli Irelli, La giustizia amministrativa: aspetti e prospettive, Giornata di studio in

ricordo dell’Avv. Domenico Torchia, Catanzaro 24 maggio 1997, Costituzione e Amministrazione, documenti di un itinerario riformatore (1997-2002), Giappichelli editore Torino 2002, 442, 443,444.

161

G. Vignocchi, G. Ghetti, Corso di diritto pubblico, cit., 722 e ss.

162

E. Picozza, Processo amministrativo e diritto comunitario, Cedam 2003, 52-58.

163

La funzione della giurisdizione è di dirimere le controversie insorte tra i soggetti intorno ai beni della vita affidandone la soluzione ad un terzo indipendente ed imparziale la cui decisione si sostituisce definitivamente alla condotta dei litiganti. In vista di tale compito, la giurisdizione può venire chiamata a controllare il rispetto delle leggi anche da parte di coloro che amministrano la cosa pubblica attraverso l’emanazione di atti amministrativi. Anche in questo caso, in cui il giudizio ha ad oggetto l’eliminazione di un atto amministrativo illegittimo, è posta in essere una funzione sostitutiva in quanto la statuizione del giudice si sostituisce alla condotta dell’amministrazione scaturente dall’atto amministrativo. Questa è proprio la finalità del giudizio amministrativo, rispetto alla quale l’annullamento dell’atto ha funzione strumentale e natura incidentale in quanto preclude all’amministrazione di emanare nuovamente l’atto con gli stessi vizi.

Rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie preordinate alla verifica di giustificabilità delle scelte operate dagli amministratori pubblici. 164 Il controllo esercitato dal giudice sull’amministrazione mediante il processo non può però interferire sui poteri di scelta dell’autorità pubblica, dei quali l’esercizio dell’attività amministrativa costituisce proiezione.165 Ad una maggiore ampiezza del potere di controllo riconosciuto al giudice corrisponde, infatti, la riduzione della potestà autoritativa dell’amministrazione, pertanto discrezionalità e giudizio di merito sono antitetici. L’efficiente giustizia amministrativa deve trovare il punto di equilibrio tra autorità e libertà, che corrisponde anche ad un efficiente funzionamento dell’amministrazione. L’alterazione dell’ equilibrio nell’una o nell’altra direzione produce paralisi dell’attività amministrativa, oppure strapotere e corruzione degli apparati amministrativi. 166