1. La finalità del giusto processo
La regolamentazione delle garanzie del giusto processo è legata all’attenzione nei confronti dei contenuti sostanziali delle pronunce giudiziarie. In altri termini, il processo deve strutturarsi secondo i canoni che sono stati oggetto di esame nel presente lavoro, al fine di garantire la giustizia del risultato. A prescindere dal modo in cui la garanzia del giusto processo sia interpretata, o come formula riassuntiva delle varie garanzie giurisdizionali o come clausola aperta foriera di nuove garanzie, infatti, quei precetti garantiscono che, attraverso la dialettica processuale, le questioni di diritto e di fatto oggetto della controversia ricevano una giusta soluzione. Anche il principio di ragionevole durata presenta tale finalità, sia in quanto una sentenza tardiva è di per se ingiusta, sia perché il decorso di un tempo eccessivo tra l’istruzione probatoria e la decisione può incidere sulla correttezza nella valutazione delle prove.
Il giusto processo è legato direttamente alla giustizia del suo risultato. La finalità della giustizia procedurale, infatti, non è quella di garantire soltanto il rispetto dei diritti degli attori del processo in quanto tali, ma a dirimere i conflitti tra i consociati. L’obiettivo perseguito, in sostanza, è la giustizia della sentenza. La sentenza è giusta, nei limiti imposti dal carattere fallibile del giudizio, quando ha come presupposto la corretta interpretazione delle norme applicabili al caso di specie e l’esatta ricostruzione dei fatti di causa. Attraverso la giustizia procedurale l’ordinamento dichiara la connessione tra l’obiettivo di un risultato giusto e la consapevolezza della impossibilità di ottenerlo con certezza. 491 Se in rapporto ad ogni singolo problema vi fosse un’unica decisione
giusta, le modalità procedimentali sarebbero irrilevanti, poiché la giustezza della decisione non dipenderebbe dal modo in cui si è giunti ad essa; l’importanza del procedimento, invece, è data proprio dall’incertezza che investe ogni questione riguardante il diritto e la verità. 492
491
S. Chiarloni, Giusto processo, garanzie processuali, giustizia della decisione, cit.
Vedi anche P. Ferrua, Giusto processo, cit,. 59-62.
492
2. L’organizzazione giudiziaria alla luce del giusto processo
Il principio del giusto processo non si presta ad una definizione unitaria bensì ad essere scomposto in un sistema di garanzie entro le quali è possibile operare una “summa divisio” tra un complesso di garanzie strutturali o di equità, dirette ad perseguire la giustizia dell’esito del giudizio, ed un complesso di garanzie funzionali o di efficienza, che assicurano l’idoneità del processo a fungere da strumento di efficace e tempestiva tutela. 493 In relazione a questo secondo profilo, può sostenersi che l’articolo 111 Costituzione in combinato disposto con l’articolo 97 ha operato la “costituzionalizzazione di un principio di efficienza del sistema giustizia. 494
L’efficiente funzionamento del sistema giudiziario si pone quale condizione imprescindibile di garanzia del buon funzionamento anche del sistema economico e sociale. 495
Si è rilevato come nonostante incrementi costanti dei costi, aumentati del 44/% dal 2002 al 2006, il numero dei procedimenti pendenti e della durata media per la definizione dei processi è sempre in aumento. Si tratta di un sistema giustizia che non risponde agli standards minimi di servizio di un paese avanzato. L’inefficienza della giustizia produce diseconomie esterne in quanto la giustizia lenta si traduce nella “non giustiziabilità dei rapporti economici”, con evidenti ripercussioni sul sistema produttivo. Attraverso le prescrizioni della legge Pinto, inoltre, la ritardata definizione dei processi è fonte di costi diretti per lo Stato nonché di un vasto contenzioso che aggrava ulteriormente il funzionamento della macchina giustizia. 496
L’analisi delle problematiche sulla giustizia e l’elaborazione di soluzioni da adottare mediante adeguate riforme oggi non possono essere condotte se non abbandonando le idee autoreferenziali del diritto e della giustizia a favore di concezioni funzionali, basate sugli obiettivi e sui risultati.
497
Ai fini del raggiungimento di questi obiettivi e dell’attuazione dei principi costituzionali del giusto processo assume rilevanza centrale l’organizzazione del servizio giustizia, essendo l’esercizio della giurisdizione condizionato dalle scelte organizzative intorno ad esso. Tra gli elementi che determinano l’efficienza del servizio giustizia rientrano, infatti, il modulo
493
S. Tarullo, Il giusto processo amministrativo, cit., 65.
494
M. Sciacca, Gli strumenti di efficienza del sistema giudiziario, i nodo critici e l’efficienza
della capacità organizzativa del giudice, www.csm.it.
495
G. Costantino, Tra processo e organizzazione: per una giustizia civile tempestiva ed efficace,
Democrazia e diritto 4/2005.
496
G. Floridia, Geografia giudiziaria e specializzazione, Iustitia 2008, 175.
497
S. Gambino, Il diritto a un giudice autonomo e indipendente – ri-forma di Stato e sistema di
giustizia nell’ottica interna, comparata e comunitaria, cit.
V. anche sul punto Gambino, Morchella, L’ordinamento giudiziario tra dir. comparato dir. comunitario e CEDU”, cit.
organizzativo adottato negli uffici giudiziari, nelle cancellerie e segreterie, le risorse impiegate nei servizi, ecc. 498
L’inefficiente funzionamento della macchina giustizia, non solo compromette l’effettività dei diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento minando le stesse basi dello stato di diritto, 499 ma si riflette negativamente anche sull’economia e sul mercato, riducendo, in particolar modo, la disponibilità a concedere crediti e facendo aumentare i tassi di interesse, elementi ambedue dipendenti dalle probabilità che il sistema giudiziario offre concretamente di ottenere il rientro dei crediti. Le tendenze di riforma in materia di giustizia degli ultimi anni, infatti, spaziano entro vari ambiti, dalle problematiche relative al rapporto tra la magistratura e gli altri poteri dello stato e alla loro reciproca indipendenza, alla separazione delle carriere, alle riforme processuali. Un aspetto di non minore importanza è quello che investe l’organizzazione della funzione giudiziaria, profilo che ingloba questioni inerenti alla razionalizzazione della dislocazione territoriale degli uffici giudiziari, all’assegnazione e gestione delle risorse, alla ricerca di soluzioni manageriali per la gestione degli uffici. 500 Le riforme devono essere guidate, come lo sono state quelle amministrative, da principi di razionalizzazione, applicati sia al procedimento legislativo che alle politiche della giustizia. Proposte di riforma suggeriscono ad es. la possibilità di introdurre nell’amministrazione della giustizia, come gia avviene nel procedimento amministrativo, forme partecipative degli interessati e dei controinteressati. Si incoraggia altresì l’introduzione di sistemi di monitoraggio della capacità dell’apparato giudiziario. Si auspica la semplificazione normativa anche in ambito giudiziario, come già in ambito amministrativo. Tutti rimedi pensati al fine di accrescere la capacità del sistema giustizia di assicurare adeguate risposte in tempi brevi alle aspettative promananti da una società complessa, le cui dinamiche sono regolate mediante un altrettanto complesso sistema normativo. 501
L’ambito di analisi ora preso in considerazione interessa la qualità del sistema giudiziario in termini di efficienza, efficacia ed economicità del servizio, profili che si pongono in stretta connessione con una funzione giurisdizionale esercitata conformemente agli esaminati principi e garanzie vigenti in ambito sia nazionale che sopranazionale. L’efficiente organizzazione ed amministrazione del servizio giustizia non possono, infatti, non avere diretti riflessi sull’efficienza
498
R. Chieppa, Il giudice e il principio della divisione dei poteri, Iustitia, n. 4/2000.
499
G. Costantino, Tra processo e organizzazione: per una giustizia civile tempestiva ed efficace,
cit.
500
M. Giovannini, Giustizia in crisi: considerazioni ai margini di un dibattito non sempre
costruttivo, Politica del diritto, n. 2/2004.
501
S. Gambino, Il diritto a un giudice autonomo e indipendente – ri-forma di stato e sistema di
giustizia nell’ottica interna, comparata e comunitaria, cit.
V. anche sul punto Gambino, Morchella, L’ordinamento giudiziario tra diritto comparato, diritto comunitario e CEDU, cit.
del processo ai fini della sua qualificazione come “giusto”. Particolare importanza assume la funzione di gestione, in quanto l’efficienza del servizio giustizia non può prescindere dalla efficiente organizzazione e gestione delle risorse, la quale, cooperando con la funzione giurisdizionale stricto sensu, contribuisce alla erogazione del “prodotto giustizia”. L’esercizio della funzione giurisdizionale, infatti, deve avvalersi di una struttura amministrativa rispondente a logiche gestionali efficienti. 502 La “questione giustizia” in Italia non abbraccia le sole problematiche sui magistrati, ma investe anche quelle inerenti le strutture, le attrezzature, l’organizzazione, le risorse. Particolare importanza rivestono le risorse umane rappresentate da personale non togato, cancellieri, ufficiali giudiziari, ed altro personale, che opera in prima linea nei rapporti con coloro che domandano giustizia ed interagisce con gli altri operatori giudiziari, rappresentando, di solito, il “primo volto della giustizia” che il cittadino si trova innanzi. Il bisogno del cittadino di ottenere dal giudice pronunce “giuste” in tempi ragionevoli passa, infatti, anche attraverso la possibilità di accedere con facilità al relativo servizio. 503
3. Le proposte di riforma
Varie misure in tema di organizzazione giudiziaria sono state suggerite allo scopo di incrementare il livello di efficienza del sistema giustizia in tempi rapidi e con ridotto impatto di costi, quali ad esempio l’introduzione di più rigorosi sistemi di reclutamento e aggiornamento professionale del personale, di un sistema premiante, di forme di seria valutazione delle prestazioni, il potenziamento della formazione, il migliore utilizzo delle risorse, specie di quelle informatiche, l’attivazione di URP e di analoghi strumenti di comunicazione idonei a facilitare l’esercizio da parte degli utenti dei diritti di informazione e di accesso, il ricorso a politiche di benchmarking - dirette a confrontare differenti metodi operativi al fine di estendere quelli dimostratisi più efficienti - 504
Tra i progetti di riforma degli ultimi anni merita attenzione quello relativo all’istituzione dell’ufficio del processo (proposta di legge 2873, ddl Mastella), particolarmente attento al recupero dell’attenzione proprio nei confronti dei profili organizzativi del servizio giustizia. L’ufficio del processo ha la funzione di gestire i procedimenti giurisdizionali al fine di incrementare l’efficienza dell’attività giudiziaria. Esso espleterebbe tutte le attività correlate alla giurisdizione fornendo un ausilio qualificato al giudice, in particolare mediante l’effettuazione di
502
G. Costantino, Tra processo e organizzazione: per una giustizia civile tempestiva ed efficace,
cit.
503
G. Garancini, Il sistema giustizia, quale riforma? Iustitia n. 4/2005.
504