L’azienda “pubblica amministrazione”.

L’azienda è il sistema dei processi economici svolti all’interno di un istituto economico sociale. Il funzionamento e l’amministrazione di un’azienda pubblica si distinguono da quelli di un’azienda di produzione in relazione ai differenti fini e alla diversa natura dei processi sociali, istituzionali e politici che si svolgono al suo interno (ad es. i sistemi di nomina degli organi direttivi, il regime giuridico, ecc.). Tutte le aziende hanno il fine generale di concorrere al progresso socioeconomico della comunità, ma ciascuna presenta differenti fini specifici e svolge funzioni differenti attività nell’ambito dei processi economici di produzione di ricchezza, consumo, risparmio, investimento. 448 L’assunzione da parte delle pubbliche amministrazioni di sfere sempre più ampie di attività è conseguenza dell’espansione dello Stato nell’economia. 449 Lo Stato produce le seguenti classi di prodotti: leggi e atti amministrativi; beni collettivi; beni individuali di interesse collettivo, trasferimenti finanziari, cioè raccolta di fondi mediante tributi e redistribuzione in forma di pensioni, contributi, sussidi, ecc; indirizzi, programmi e linee guida verso i soggetti economici e sociali. 450

I prodotti della pubblica amministrazione sono sempre ceduti, in tutto o in parte, senza un diretto corrispettivo economico, o prezzo, o in cambio di un corrispettivo che non costituisce il valore di mercato del bene, ma che rappresenta un contributo al suo costo - si parla allora di tariffa - o un prelievo coattivo collegato alla cessione del servizio - si parla in tal caso di tassa. Il prodotto pubblico è caratterizzato, pertanto, dalla anelasticità della domanda rispetto al prezzo.

La non variabilità della domanda in rapporto al prezzo del prodotto, e, dunque, l’assenza di una comparazione costi-ricavi, determina l’impossibilità di applicare le regole dell’equilibrio economico al fine di dirigere la gestione aziendale e di valutarne gli esiti.

447

E. Gross A. Etzioni, Organizzazioni e società, cit., 218-230.

448

E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni, cit., 1, 2.

449

V.molto ampiamente, G. Napolitano, M. Abrescia, Analisi economica del diritto pubblico, Il

Mulino 2009.

450

I beni collettivi sono quelli che rispondono ad un bisogno unico e indistinto della collettività,

ad es. sicurezza. I beni individuali di interesse collettivo sono quelli che, seppur divisibili e fruibili individualmente, vengono prodotti da aziende pubbliche per svariati motivi, come ad esempio il fallimento di un determinato mercato, ragioni di solidarietà verso gruppi sociali più deboli che non sono in grado di soddisfare autonomamente quel determinato bisogno, volontà di rendere disponibili determinati servizi di pubblica utilità o pubblico interesse o pubblica solidarietà (ad es. vaccinazioni, elettricità, ecc.) a tutta la collettività.

In particolare, l’assenza di un prezzo non consente di attribuire un valore alla qualità dei servizi e prodotti erogati, se non in termini di risparmio di costi. 451 Il livello qualitativo e l’efficienza dei servizi prodotti non ha, pertanto, rilievo sull’equilibrio economico della gestione, se non quando livelli più elevati di efficienza non si traducano in riduzione dei costi. Non opera, pertanto, in tema di servizi offerti dalla pubblica amministrazione il binomio aumento dell’efficienza-aumento dell’equilibrio economico.

La mancanza di un prezzo dei servizi pubblici implica altresì l’assenza del principale meccanismo di selezione e regolazione della domanda, cioè il prezzo. La domanda deve essere, pertanto, selezionata dagli amministratori attraverso meccanismi diversi, che implicano spesso lo sfavore del pubblico (ad es. difficoltà di accedere ai servizi, ritardi, code, ecc.) e malcontento verso l’amministrazione.

Quando i beni sono ceduti dietro un prezzo vi è coincidenza tra il soggetto che sopporta il sacrificio conseguente alla cessione di moneta ed il soggetto che usufruisce dell’utilità data dal bene acquisito, viceversa, nel caso di beni ceduti senza prezzo, o ad un prezzo non corrispondente a quello di mercato, non vi è coincidenza tra i soggetti che godono dell’utilità del bene e quelli che sopportano il sacrificio economico della loro produzione. 452

Manca, pertanto, o è distorta, la consapevolezza del valore economico del bene pubblico, il che determina, specie in una società ove prevale la cultura dei diritti piuttosto che dei doveri, l’aumento della quantità domandata, ed il malcontento conseguente alla impossibilità di soddisfarla.

La mancanza di criteri di convenienza economica posti a presidio dell’azione pubblica determina che essa sia guidata da altri criteri a tutela dell’interesse pubblico. Essa, pertanto, è soggetta a svolgersi secondo schemi e procedure determinate e trasparenti, il cui rispetto consente il controllo dell’operato pubblico. Nella pubblica amministrazione, però, all’aumento della tutela formale corrisponde spesso la diminuzione della tutela sostanziale, in termini di livelli qualitativi e quantitativi dei servizi. Il necessario rispetto dei requisiti formali, infatti, costituisce ostacolo al perseguimento di obiettivi di efficienza, il che è definibile come “costo della democrazia e della trasparenza” .

L’assunzione delle sole regole di correttezza formale quali indicatori di funzionalità dell’azione pubblica è propria di una visione superata in base alla quale l’amministrazione, cui non si riconosce l’identità di soggetto economico ma solo di soggetto giuridico, non ha la funzione di

451

E.Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni. Cit., 67- 72.

452

A. Chiancone, D. Porrini, Lezioni di analisi economica del diritto Giappichelli, Torino 1998,

produrre beni economici bensì di garantire l’organizzazione politico-istituzionale attraverso prodotti di natura giuridica.

L’ampliamento dell’intervento pubblico impone, invece, che la pubblica amministrazione risponda anche a criteri di funzionalità aziendale. La sua capacità di produrre con il minor impiego di risorse beni quantitativamente e qualitativamente soddisfacenti in rapporto ai bisogni dei cittadini rappresenta una condizione indispensabile a garantire l’effettiva tutela dei diritti e degli interessi della comunità. 453

Come tutte le aziende, anche quelle pubbliche devono perseguire l’equilibrio operativo tra bisogni (domanda) e risorse (offerta), l’equilibrio economico tra flussi di proventi e di spesa, e l’equilibrio finanziario tra flussi di entrate e uscite. L’equilibrio operativo e finanziario si influenzano a vicenda, nel senso che il perseguimento del secondo può determinare pregiudizio del primo, con conseguente insoddisfazione nei confronti dell’intervento pubblico. Viceversa, l’efficiente soddisfacimento dei bisogni mette in crisi la finanza pubblica, facendo emergere l’esigenza di rivedere l’equilibrio operativo mediante “ritocchi” sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni pubbliche con l’obiettivo di attuare risparmi di spesa.

Questi problemi costituiscono gli aspetti più critici dell’attività di governo, sia in sede di scelte politiche che amministrative. E’ molto difficile infatti conciliare le politiche di governo con le esigenze dell’amministrazione. L’obiettivo di ridurre la spesa pubblica e la pressione fiscale si basa sul presupposto in base al quale riducendo la spesa pubblica è possibile mantenere inalterato il livello di servizi pubblici, consumi e investimenti a condizione di eliminare gli sprechi e le inefficienze. In realtà non è facile eliminare gli sprechi, mentre è più facile che i tagli alla spesa ridimensionino in negativo gli standard di servizi.454

La gestione di un’azienda è costituita dal complesso delle attività poste in essere per il raggiungimento dei fini. Tra tali attività vi sono quelle dirette al reperimento dei mezzi finanziari necessari all’acquisizione dei fattori produttivi.

Il finanziamento della gestione degli enti pubblici si distingue, in base all’origine dei flussi di entrata, in gestione ordinaria - suddivisa, a sua volta, in gestione caratteristica (tributi, prezzi per servizi pubblici, trasferimenti e altri proventi) e gestione patrimoniale (proventi del patrimonio) - e gestione straordinaria, legata allo smobilizzo del patrimonio, ricorso al prestito, trasferimenti e proventi straordinari) 455 Il ricorso all’una o all’altra forma di finanziamento dipende dal tipo di ente e dal suo ruolo nell’economia. Nei sistemi in cui il soggetto pubblico non interviene nel sistema economico, l’esigenza di mezzi finanziari da parte degli enti pubblici non è elevata, e,

453

E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni, cit., 72 77.

454

E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le pubbliche amministrazioni, cit., 44, 45, 46.

455

pertanto, è maggiore la quota di proventi derivanti dalla gestione patrimoniale, i cui criteri mirano soltanto alla conservazione e all’incremento del patrimonio, sufficiente a garantire la funzionalità dell’ente. La dismissione del patrimonio è, pertanto, soggetta a limiti, attraverso la previsione normativa di procedure fortemente formalizzate. Si tratta di vincoli normativi che fanno parte della cultura gestionale pubblica, e che, nel mutato clima economico e sociale, ostacolano l’economicità della gestione (per esempio, le difficoltà di smobilizzo del patrimonio possono rendere necessario il ricorso al prestito, determinando aumento dell’indebitamento pubblico).

Con l’affermarsi dello Stato sociale, caratterizzato dall’intervento nell’economia, che viene governata secondo principi di equità sociale, i tributi divengono la forma primaria di finanziamento della gestione pubblica. L’attenzione alla economicità della gestione di ciascun ente pubblico è sostituita da quella verso gli effetti delle scelte di gestione sul sistema economico nel suo complesso. L’obiettivo non è più l’economicità aziendale ma l’economicità del sistema in termini di equilibrio economico socialmente sostenibile.

Con il tramonto dello Stato sociale si afferma l’idea dello Stato al servizio del cittadino.

L’esigenza di fornire prestazioni di qualità determina un accresciuta attenzione al corrispettivo della cessione dei servizi pubblici in quanto tali proventi - che divengono una quota sempre più rilevante sulle entrate pubbliche - possono contribuire al risanamento della finanza pubblica senza richiedere l’aumento della pressione fiscale (esigenza molto sentita nei paesi industrializzati). Si ha una valorizzazione del principio di correlazione tra utilità e sacrificio economico che i destinatari dei servizi pubblici devono sopportare. Dal punto di vista finanziario deve esservi corrispondenza tra fonti di entrata e loro impiego, tra spese e proventi, di tal che non debba rendersi necessario il ricorso a trasferimenti. L’erogazione di servizi pubblici in base a giudizi economici di convenienza diviene così strumento di riduzione della pressione tributaria. Questo obiettivo si pone in contraddizione con le tendenze attuali, che vedono lo stato impegnato a dismettere tutte le attività economiche e privatizzare i servizi riducendo la possibilità per la pubblica amministrazione di ottenere altri redditi, oltre i tributi. 456

Una caratteristica peculiare delle aziende pubbliche è la coesistenza di due livelli decisionali, l’uno politico e l’altro economico-gestionale, il primo livello definisce gli obiettivi e le modalità del loro perseguimento, il secondo assume le scelte operative. Tra i due livelli è possibile l’emersione di situazioni conflittuali in quanto i politici, provenienti da ambienti eterogenei e legati all’incarico da un rapporto precario, sono motivati ad acquisire e mantenere il consenso, finalità in base alla quale, tra i vari bisogni pubblici, selezionano quelli da soddisfare

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prioritariamente. I burocrati, invece, sono dotati di specifica preparazione in campo tecnico- amministrativo e il loro rapporto con l’ente di appartenenza è dotato di una certa stabilità. Essi detengono la direzione dei processi aziendali e sono responsabili dei risultati ma la loro azione è condizionata dagli obiettivi definiti mediante criteri politici. Costoro, pertanto, sono generalmente indotti ad adottare una condotta statica, tale da comportare la minore responsabilità possibile. In tale situazione, non sono dettate ai funzionari dei livelli inferiori direttive sufficientemente incisive a valorizzare l’autonomia e la responsabilizzazione dei pubblici dipendenti. 457

Nell’ambito del nuovo management pubblico si è affermata la distinzione tra indirizzo politico e gestione, in base alla quale il livello politico definisce gli obiettivi, alloca le risorse, e verifica i risultati. Agli organi politici, in quanto rappresentativi della comunità organizzata e responsabili innanzi ad essa, spetta il compimento delle scelte d’impatto, cioè maggiormente significative in termini di benessere pubblico. Ai dirigenti pubblici competono, invece, la responsabilità degli “output” in cui si concretano quelle scelte, ed i poteri di spesa. 458

In ambito pubblico si distinguono, infatti, obiettivi di outcome, o di impatto, o strategici e obiettivi di output, o operativi, o di routine. I primi costituiscono gli obiettivi finali dell’azione pubblica, ed ineriscono al rapporto fiduciario tra cittadini e amministratori eletti, mentre i secondi sono i prodotti pubblici messi concretamente a disposizione dei cittadini attraverso le attività amministrative, essi sono valutati solo nell’ambito del rapporto tra politici e dirigenti, entro il quale opera la specifica responsabilità dirigenziale per i risultati.459

I risultati dell’azione pubblica si esprimono generalmente in termini quantitativi, si parla in proposito di indicatori di prestazioni attese o svolte. In relazione ai due tipi di obiettivi prima menzionati, si distinguono indicatori di impatto o di outcome e indicatori di produzione o di output.

I processi di produzione e l’utilizzazione delle risorse sono misurati, rispettivamente, mediante indicatori di efficienza e di adeguatezza. 460

Gli indicatori non sono soltanto oggettivi mezzi di conoscenza, ma costituiscono strumenti di direzione. Essi, infatti, specie se associati ad un sistema di incentivi, contribuiscono ad indirizzare i comportamenti individuali verso i fini aziendali indicati sotto forma di obiettivi quantitativi.

457

B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit. 53 -55.

458

B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit., 58.

459

A Pavan, E. Reginato, Programmazione e controllo nello Stato e nelle altre amministrazioni

pubbliche, cit., 53-76.

460

A Pavan, E. Reginato, Programmazione e controllo nello Stato e nelle altre amministrazioni

Tra i modi di utilizzo delle misure quantitative di performance vi è il benchmarking, cioè il confronto di determinate situazioni aziendali con altre situazioni più soddisfacenti, dalle quali importare più efficienti scelte di gestione, si ha il benchmarking sui processi, sull’output, e strategico. 461

5. I controlli

All’attività di gestione si lega strettamente quella di valutazione. La misurazione dei risultati pubblici è determinante per il risanamento della pubblica amministrazione allorché si inserisce in un più ampio processo di rinnovamento culturale che importa l’accoglimento delle logiche di governo e dei sistemi di controllo aziendali.

Un nuovo modo di intendere e gestire la pubblica amministrazione è uno degli elementi di rinnovamento che investono più in generale il ruolo dello Stato nella società moderna, pluralista e democratica. L’esigenza, avvertita sia in Italia che negli altri paesi, di introdurre un serio sistema di valutazione dei risultati delle prestazioni pubbliche è strettamente legata a quella di rimettere in sesto i conti pubblici riducendo il disavanzo e il debito statali accumulatisi in conseguenza di politiche di piena occupazione finanziate attraverso l’incremento della spesa pubblica. 462

Il d. lgs 29/1993, razionalizzazione dell’organizzazione amministrativa e riforma del pubblico impiego, ha previsto l’adozione da parte dei dirigenti generali di misure organizzative idonee a consentire la rilevazione e l’analisi dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa (art. 18), nonché l’istituzione di organismi di controllo interni (Servizi di controllo o Nuclei di valutazione) agli apparati, con il compito di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi e la corretta ed economica gestione delle risorse amministrative (art. 22 co 2). Il d.lgs 286/1999 ha disciplinato gli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività della pubblica amministrazione. Ogni struttura amministrativa così, proprio come l’azienda privata, ha al suo interno sistemi di controllo, che consentono di correggere le disfunzioni rilevate.

Oggetto del controllo della gestione della cosa pubblica non è più l’atto amministrativo, ma l’attività ed i suoi risultati in rapporto agli obiettivi. La legge 14 gennaio 1994 n. 20, infatti, ha previsto la soppressione del controllo preventivo di legittimità e contabile della Corte dei Conti su tutti gli atti della pubblica amministrazione, limitandolo agli atti di maggior rilievo del Governo e

461

A Pavan, E. Reginato, Programmazione e controllo nello Stato e nelle altre amministrazioni

pubbliche, cit., 95- 97.

462

R. Mussari, La valutazione dei programmi nelle aziende pubbliche, Giappichelli Torino

delle pubbliche amministrazioni. La funzione di controllo della Corte dei Conti si è così concentrata nel controllo successivo sull’attività amministrativa, ed ha ad oggetto sia la verifica di legittimità e regolarità dell’attività di gestione che il funzionamento del sistema di controlli interno a ciascuna amministrazione nonché la rispondenza dei risultati dell’attività agli obiettivi stabiliti dalla legge anche mediante la comparazione dei costi, temi e modalità dell’azione amministrativa. 463

Il controllo ha oggi funzione di collaborazione e lo scopo di stimolare processi di autocorrezione in seno alla pubblica amministrazione anziché di limitare l’esercizio dell’attività amministrativa mediante l’adozione di misure a carattere repressivo - ripristinatorio e sanzionatorio.

Il legislatore, pertanto, nel ridefinire il sistema dei controlli interni ha separato i controlli di tipo repressivo, finalizzati a salvaguardare la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (controlli di regolarità amministrativa e contabile), dai controlli di tipo collaborativo - per i quali le amministrazioni devono dotarsi di apposite strutture - finalizzati ad ottimizzare la funzione amministrativa (art. 1 d.lgs 286/1999). A questi ultimi tocca la verifica dell’efficacia, efficienza, ed economicità dell’azione amministrativa - si parla allora di controllo di gestione - nonché la valutazione dei dirigenti e delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi e degli altri strumenti di indirizzo, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti - si parla allora di valutazione e di controllo strategico. Queste forme di controllo non possono essere affidate agli organi preposti ai controlli amministrativo- contabili.

Ogni apparato pubblico individua le unità addette al controllo di gestione, le unità organizzative al livello delle quali si intendono effettuare le misurazioni di efficienza, efficacia, economicità, gli indicatori specifici da utilizzare per le misurazioni. Il controllo di gestione è parte integrante del processo produttivo. Nell’ambito del controllo di gestione riveste particolare importanza la rilevazione dei costi, che implica anche la verifica del corretto impiego delle risorse. Essa ha richiesto l’ adeguamento dei meccanismi tradizionali di contabilità pubblica, basati sull’analisi solo finanziaria dell’esborso di spesa piuttosto che sull’impiego di essa. 464

Per il corretto svolgimento di attività economica non è sufficiente l’esistenza di un sistema di controllo interno, ma occorre porre in essere un’attività ulteriore, detta di revisione aziendale o

463

L. Rinaldi, Autonomia, poteri e responsabilità del dirigente pubblico: un confronto con il

manager privato, cit. 109-112

464

M.V. Lupò Avagliano, L’efficienza della pubblica amministrazione. Misure e parametri, cit.,

auditing, che comprende l’insieme dei procedimenti di controllo dei vari aspetti dell’organizzazione e della gestione, posti in essere, sulla base di standard determinati. 465

In linea con il d.lgs 29/1993, la legge 59/1997 art. 17 prevede che ogni amministrazione si doti di un sistema informativo statistico di supporto al controllo interno di gestione con rilevazioni periodiche dei costi, delle attività e dei prodotti. 466

La misurazione dell’efficienza può però incidere negativamente sui risultati. Vi sono infatti aspetti dell’attività di un’organizzazione che si prestano ad essere più facilmente e frequentemente oggetto di misurazioni. Il che può indurre l’organizzazione a concentrare gli sforzi di miglioramento delle performances unicamente su tali attività a svantaggio delle altre; ad esempio ad un aumento della quantità prodotta rimanendo irrilevante l’obiettivo di incremento qualitativo, al risparmio dei costi senza riguardo al suo impatto, ecc.

Bisogna pertanto ammettere che i metodi di misurazione dell’efficienza sono alquanto imprecisi poiché rischiano di concentrare l’attenzione solo su alcuni aspetti organizzativi e trascurarne altre con il rischio di determinare una distorsione dei fini, compromettendo l’efficacia e l’efficienza dell’intera organizzazione. 467