La pubblica amministrazione come organizzazione

Come in ogni organizzazione, nella pubblica amministrazione l’efficienza è altresì ostacolata dall’iperconformismo, vale a dire dalla cieca osservanza di norme, procedure e metodi teoricamente strumentali all’aumento di efficienza; la stretta adesione a regole inizialmente concepite come mezzi infatti, diviene talora un fine. La trasposizione dei fini è un fenomeno diffuso nella società moderna, in cui attività che un tempo rappresentavano dei mezzi per

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Cfr. R.W. Scott, Le Organizzazioni, Il Mulino, 1985, 38, 298-300.

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Cfr. B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione, cit., 463.

Il primo sistema garantisce l’assoluta neutralità del dipendente pubblico, la cui azione è guidata esclusivamente da criteri di legalità e razionalità. La selezione, pertanto, è attuata con criteri oggettivi che consentono l’accertamento delle capacità, come il concorso pubblico. Il secondo sistema si basa, invece, sulla considerazione che l’attività diretta a dare attuazione alle scelte politiche non può avere natura del tutto neutrale ma deve essere posta in essere da soggetti legati fiduciariamente agli organi di direzione politica e, pertanto, in grado di garantire la coerenza dell’azione pubblica agli obiettivi stabiliti. Diversamente, potrebbe esservi il rischio che le politiche di intervento pubblico siano boicottate da un contropotere che non condivide la linea politica vigente. Lo spoil-system però si avvicina molto ad un modello clientelare, in cui i politici utilizzano le nomine amministrative in cambio di consensi. L’inconveniente presentato dal merit-system è costituito dalla possibilità che mediante esso siano scelti soggetti in possesso di validi titoli formali ma non di sostanziale professionalità. Anche tale sistema, inoltre, può essere clientelare, poiché il processo di selezione è sempre influenzabile dagli organi di direzione politica, ad esempio attraverso la composizione delle commissioni di concorso.

Si tratta in entrambi i casi di applicare con correttezza le regole che governano i processi di selezione.

soddisfare i bisogni primari dell’uomo divengono autonome finalità. Gli scopi di ciascuna organizzazione costituiscono per questa il suo fine principale, ma per il resto della società rappresentano dei mezzi o delle funzioni specializzate. I problemi sorgono quando ai fini originari se ne sostituiscono di nuovi, che non presentano più relazione alcuna con i primi, in tal caso le strutture organizzative non sono in grado di adeguarsi rapidamente ed instaurare nuove connessioni mezzi-fini, si ripiega, pertanto, sull’iperconformismo. L’introduzione di sistemi organizzativi caratterizzati da elevati livelli di autonomia, indipendenza e responsabilità delle varie unità e dei singoli funzionari, l’attenuazione del principio gerarchico, la previsione di processi decisionali allargati e di forme di comunicazione e confronto con la base dell’organizzazione sono individuati come strumenti idonei ad aumentare la capacità della pubblica amministrazione di adeguare la propria risposta alle nuove e più evolute finalità sociali.

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La sostituzione dei fini si realizza ogni qualvolta un’organizzazione modifica i suoi obiettivi sostituendo ai suoi fini originari, per i quali dovrebbero legittimamente impiegarsi le risorse a disposizione e verso i quali dovrebbe dirigersi l’azione, altri e diversi fini. La forma più elementare di sostituzione è rappresentata dalla trasposizione o distorsione dei fini, che si verifica allorché viene ribaltato l’ordine logico tra mezzi e fini. Tale fenomeno investe in primo luogo lo stesso rapporto tra l’organizzazione ed i suoi fini; l’organizzazione, infatti, non è che un mezzo per il raggiungimento di determinati fini, tuttavia nel corso dei processi di acquisizione delle risorse umane e finanziarie può determinarsi la formazione di centri di interesse autonomi rispetto alle finalità dell’organizzazione, rispetto ai quali sia l’organizzazione che i suoi fini sono in realtà utilizzati allo scopo di conseguire vantaggi. 401

La sostituzione dei fini può avvenire sia ai vertici dell’organizzazione che alla base. Quest’ultima ipotesi si verifica, nelle grandi organizzazioni burocratiche, sotto forma di rigida osservanza delle regole procedimentali, che sono applicate puntigliosamente in modo fine a se stesso, come in precedenza osservato. In tal caso il soggetto agente anziché assumersi responsabilità di scelta in ordine al perseguimento dei fini dell’ente agendo in coerenza con gli scopi primari, orienta la sua condotta al solo rispetto delle forme, trasformandolo in obiettivo organizzativo. 402

Da tali osservazioni trae vita la considerazione in base alla quale una delle cause di inefficienza della pubblica amministrazione risiede nel fatto che la primaria esigenza dell’organizzazione pubblica è legata alla sua stessa sopravvivenza, finalità cui è principalmente ordinata la sua struttura e la sua attività.

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R.W. Scott, Le Organizzazioni, cit., 382, 383.

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E. Gross A. Etzioni, Organizzazioni e società, Il Mulino, 1987, 38,39.

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La sopravvivenza dell’organizzazione e delle strutture atte a garantirla si trasforma dal mezzo per realizzare determinati obiettivi di benessere esterno in fine autonomo, mentre acquisisce importanza residuale il soddisfacimento delle richieste di beni e servizi da parte dei cittadini; l’efficienza dell’organizzazione anziché valutarsi in termini di realizzazione degli scopi dichiarati finisce con l’identificarsi con la sua capacità di sopravvivenza, obiettivo effettivo che assorbe la maggior parte delle risorse a disposizione.

Si tratta di una teoria posta alla base della concezione weberiana di burocrazia. L’amministrazione burocratica costituisce per Weber un sistema affidabile ed efficiente in quanto affidato a soggetti dotati di specifiche capacità di governo della cosa pubblica. Il buon funzionamento dell’amministrazione e, dunque, dell’intera società, dipende dalle competenze dei burocrati. Il possesso di tali capacità specialistiche determina l’acquisizione da parte loro di un autonomo potere,403 fenomeno che si osserva anche nelle società per azioni, nelle quali i managers detengono il reale potere decisionale mentre la proprietà (azionisti) deve sottostarvi; la burocrazia è un tipico esempio di trasposizione dei rapporti di potere. Nei sistemi autoritari lo spostamento è dall’alto verso il basso, nei sistemi democratici dal basso verso l’alto, dal popolo al corpo amministrativo.

In ogni organizzazione si stabilisce un’ oligarchia governativa, anche negli enti che nascono allo scopo di difendere gli interessi della loro base, come sindacati e partiti politici. La scarsa attenzione delle organizzazioni pubbliche nei confronti dei reali interessi del pubblico destinatario di beni e servizi, annovera tra le sue cause, pertanto, la maggiore sensibilità dei burocrati ai propri interessi e a quelli dei soggetti capaci di sostenerli. L’ efficienza di un’organizzazione, infatti, per quanto i suoi obiettivi siano formulati in termini di interesse generale, è sempre valutata in relazione agli interessi di un gruppo.

Le organizzazioni che mirano ad ottenere benefici per i propri iscritti, ad esempio, si adoperano per assicurarsi sempre maggiori risorse che sono sottrarre al resto della società. Si osserva, pertanto, che le organizzazioni che perseguono interessi particolaristici, ancorché condivisi da ampie fasce della società, operano a discapito della società nel suo complesso, e costituiscono la principale causa di stagnazione economica.

Ogni organizzazione, inoltre, istituisce un proprio autonomo sistema di interessi che la rende insensibile anche agli interessi dei suoi membri singolarmente considerati.

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Per una completa analisi della burocrazia, anche secondo il pensiero di Weber, v. M. Albrow, “La burocrazia”, Il Mulino1973, in particolare pp. 45-61.

Costoro, infatti, perdono il controllo delle loro risorse, conferite all’organizzazione che le utilizza per il raggiungimento dei suoi fini, mentre gli interessi individuali divengono irrilevanti e non sono realizzabili, se non mediatamente, attraverso l’organizzazione.

La molteplicità di interessi contrapposti e la scarsità di risorse disponibili determina conflitti all’esito dei quali sopravvivono solo le organizzazioni più vecchie, in quanto al loro interno coesistono vari livelli di interessi e, pertanto, la loro sopravvivenza, trasformatasi da mezzo in fine, è conforme all’interesse di più gruppi. 404

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Cap. 2. LA SEPARAZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE