Il d.d.l. 30.07.2007 n. 111 (Mastella) di riforma dell’Ordinamento giudiziario ha l’obiettivo di attuare una prima vera organica riforma destinata a sostituire definitivamente l’Ordinamento Grandi di cui al regio decreto n. 12 del 30 gennaio 1941. La VII disposizione transitoria della Costituzione riconosceva all’ordinamento Grandi vigenza temporanea, onde evitare un vuoto legislativo in attesa dell’emanazione di una nuova legge di ordinamento giudiziario maggiormente conforme i principi costituzionali. In realtà, invece, furono singoli interventi normativi settoriali, unitamente alle pronunce della Corte Costituzionale nonché agli interventi interpretativi del Consiglio Superiore della Magistratura, e non un’organica legge di riforma, ad adeguare una disciplina emanata nel contesto di un regime autoritario ai mutati valori dell’ordinamento accolti nella Carta Costituzionale.99
L’obiettivo di radicale riforma, prima della legge Mastella, era stato perseguito con la legge 25 luglio 2005 n. 150 (guardasigilli Castelli), dalla quale scaturirono i d.lgs 106, 160, 109/2006.100 La normativa testé citata ha modificato la disciplina dell’accesso in magistratura, sebbene l’operatività delle disposizioni sul punto sia rimasta sospesa sino al 31 luglio 2007 in attesa dell’istituzione della Scuola di magistratura. Il concorso di accesso è stato strutturato in “concorso di secondo grado”, l’ammissione al quale non è più subordinata al solo possesso del solo requisito culturale della Laurea in giurisprudenza, ma richiede ulteriori titoli professionali o di specializzazione (il Diploma rilasciato dalla Scuola di specializzazione in professioni legali, ovvero il Dottorato di ricerca in materie giuridiche, l’abilitazione all’esercizio della professione forense, l’esercizio di funzioni di magistrato onorario per almeno quattro anni, lo svolgimento di
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ANM - Osservazioni su DDL riforma dell’ordinamento giudiziario, www.unicost.it.
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Per un analisi delle varie tendenze di riforma a partire dalle differenti posizioni ideologiche
sulla giurisdizione e la magistratura in seno alla Costituente si veda F. Rigano, Costituzione e potere giudiziario, Cedam Padova 1982, cap. I, II, III.
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Astrid, Per un nuovo Ordinamento giudiziario, Passigli editore, 2006, Introduzione di A. Pizzorusso, pp. 11-15.
funzioni direttive nella pubblica amministrazione per almeno tre anni). Particolare interesse è stato dedicato dalla legge Castelli alla disciplina della separazione delle carriere, prevedendo che i candidati dichiarino già al momento della presentazione della domanda di partecipazione al concorso a quali funzioni, giudicanti o requirenti, intendano essere assegnati. Il passaggio tra funzioni successivamente all’ingresso in carriera è consentito soltanto entro tre anni e previo superamento di concorso per titoli e di un corso di formazione presso la Scuola di magistratura. Questa, istituita ad opera del d.lgs 26/2006, costituisce una struttura didattica autonoma preposta all’organizzazione del tirocinio e della formazione degli uditori giudiziari, nonché dei corsi di aggiornamento professionale e di formazione che coinvolgono i magistrati già in servizio.
La legge Mastella interviene modificando alcune di tali disposizioni; la disciplina di accesso, modellata sul concorso di secondo grado, è sostanzialmente confermata, anche se la partecipazione è estesa ad altre categorie prima non contemplate: procuratori dello Stato, magistrati amministrativi e contabili, personale universitario di ruolo docente in materie giuridiche. Alcuni requisiti di partecipazione vengono aggravati (esercizio di funzioni direttive nella pubblica amministrazione per cinque anni anziché tre, della magistratura onoraria per sei anni).
Le prove d’esame restano immutate, non trova infatti accoglimento la proposta di introdurre una quarta prova scritta consistente nella redazione di un provvedimento giurisdizionale in materia - civile o penale, elemento che avrebbe certamente accresciuto qualitativamente l’aspetto della selezione collegato alla idoneità professionale dei candidati. 101 E’ stata espunto, opportunamente,
il previsto un colloquio di idoneità psico-attitudinale, i cui criteri valutativi avrebbero dovuto essere stabiliti da un apposito decreto ministeriale, disposto che suscitava dubbi di costituzionalità in relazione alla riserva di legge ex articolo 108 primo comma Costituzione; la società nazionale di psicologia, aveva anche espresso parere negativo per l’assenza di criteri scientifici da porre a presidio di tale verifica di idoneità. 102
La disciplina successiva, inoltre, ridimensiona il potere attribuito alla Scuola di magistratura in relazione al giudizio di ammissione in funzione degli uditori. La Scuola, infatti, emette solo un parere diretto al CSM, il quale, in conformità con l’articolo 105 Costituzione, è l’unico organo competente ad assumere ogni decisione sulla carriera dei magistrati. La legge Mastella, infatti, a differenza della legge Castelli che configurava la Scuola come ente autoreferenziale staccato dal “circuito dell’autogoverno”, in maniera maggiormente conforme all’articolo 105 della
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S. Sobrino, La riforma dell’accesso alla magistratura ordinaria tra legge 150/2005 e legge
Mastella – un’altra occasione mancata? www.associazionedeicostituzionalisti.it.
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Astrid - Per un nuovo ordinamento giudiziario, Passigli editore, 2006, di autori vari, pp. 28-
Costituzione riconosce l’organismo preposto alla formazione ed aggiornamento dei magistrati come istituzione autonoma ma operante entro il sistema di autogoverno della magistratura.
La legge Mastella ha modificato la disciplina del passaggio di funzioni riaffermando il principio di unicità della magistratura e della distinzione interna solo in base alle funzioni. E’ eliminato l’obbligo di dichiarare preventivamente le funzioni di destinazione, previsione irragionevole, in quanto non può richiedersi di effettuare una scelta di tal genere ad un soggetto non ancora in possesso di un sufficiente bagaglio di conoscenze ed esperienze. Si trattava di una regola funzionale soltanto all’esasperata divisione funzionale, con una “strizzatina d’occhio” alla definitiva separazione delle carriere. 103
Il passaggio dall’una all’altra funzione è consentito nel corso della carriera fino ad un massimo di quattro volte, ma vi è un obbligo di permanenza quinquennale nelle funzioni. Il passaggio deve essere preceduto da un corso di riqualificazione organizzato dal CSM ed è subordinata ad un giudizio di idoneità espresso dal CSM su parere del Consiglio giudiziario (il quale acquisisce a sua volta il parere del Presidente della Corte d’Appello o del Procuratore Generale presso la Corte d’Appello. Costoro, oltre al capo dell’ufficio, possono sentire anche le valutazioni del Presidente del Collegio dell’ordine forense). In caso di passaggio di funzioni è prevista un’incompatibilità territoriale in base alla quale il magistrato interessato è obbligato a trasferirsi in altra corte d’appello o in altra regione qualora la regione di provenienza sia sede di più corti d’Appello, il che viene considerato eccessivamente gravoso da parte della magistratura. 104 Ulteriori
aggravamenti della disciplina del passaggio tra funzioni condurrebbero ad una separazione di fatto, che la magistratura ha sempre considerato in contrasto con la Costituzione e con il corretto funzionamento della giurisdizione. 105
Deve riconoscersi alla riforma Castelli il merito di avere affrontato per la prima volta seriamente la problematica di un assetto della magistratura che tenga conto anche del merito dei magistrati, limitando la discrezionalità puramente “politica” del CSM.
Quella parte della riforma è stata ripresa solo parzialmente dalla legge Mastella, comunque impegnata nella introduzione di forme di controllo della professionalità dei magistrati.106
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Astrid - Per un nuovo ordinamento giudiziario, cit.. 37-39, 92
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S. Sobrino, La riforma dell’accesso alla magistratura ordinaria tra legge 150/2005 e legge
Mastella – un’altra occasione mancata? cit.
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ANM - Osservazioni su DDL riforma dell’ordinamento giudiziario. cit.
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Cfr. L. Dittrich, La controriforma dell’ordinamento giudiziario: primo commento alla legge
111 del 30 luglio 2007, Riv. di dir. process. 6/2007. Si osserva che sull’efficacia degli istituti approntati a tal fine non è il casi di farsi illusioni, tuttavia si è verificato un cambio di prospettiva che può aprire la strada ad ulteriori riforme, possibilmente accompagnate da meno clamore. La riforma Mastella non ha determinato il superamento della politicità con cui il CSM decide il conferimento degli incarichi direttivi, che continua ad essere frutto del