Osservazioni sulla reale operatività del principio di separazione

Una effettiva separazione tra politica e amministrazione è illusoria. La separazione è finalizzata a far si che le decisioni amministrative siano indipendenti da pressioni politiche di qualunque parte e vengano adottate da amministratori imparziali in quanto capaci di decidere soltanto in base al pubblico interesse. Questo principio non esclude però il pericolo che l’amministrazione sia soggetta a forme di pressione politica indirette, 429 così come il principio di indipendenza e di

428

M.V. Lupò Avagliano, L’efficienza della pubblica amministrazione. Misure e parametri, cit.,

86-130.

429

Cfr. B. Guy Peters, La Pubblica Amministrazione,cit., 239-277.

Si osservano vari tipi di influenze: una categoria di relazioni interattive tra burocrati e gruppi di pressione è quella dei c.d. “rapporti legittimi”, caratterizzata dal fatto che i gruppi di pressione divengono una realtà della vita politica e la loro azione svolta in seno ai processi di produzione ed attuazione delle direttive di governo è pubblicamente riconosciuta; vi rientrano il corporativismo o neocorporativismo, in cui un esiguo numero di gruppi di pressione viene legittimato attraverso la cooptazione o incorporazione nell’apparato statale, attraverso ad es. le varie forme di contatto istituzionale tra Governo ed organizzazioni sindacali e datoriali. Altro esempio di rapporto legittimo è il pluralismo corporativo, in cui, in ciascuna area di policy, vi è una rete di relazioni tra amministrazione governativa e gruppi di pressione.

Altra forma di interazione legittima è quella di consultazione obbligatoria, che si ha quando le norme obbligano le autorità amministrative, prima di emanare provvedimenti, a consultare gruppi di interesse affinché esprimano la loro opinione e/o forniscano informazioni o suggerimenti all’amministrazione. Questo garantisce ai gruppi l’accesso ai centri di decisione. Si ha cooptazione legittima di un gruppo di interesse quando questo viene utilizzato come agente esecutivo di pubbliche direttive. In tali casi i gruppi agiscono da soggetti quasi ufficiali del sistema politico per l’attuazione di programmi in settori nei quali posseggono particolare esperienza (per esempio consorzi agricoli che attuano disposizioni normative, ripartendo o assegnando appezzamenti di terra o intrattenendo rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione). Tra i gruppi legittimi di interesse, particolare importanza hanno i gruppi istituzionali, costituiti da istituzioni sociopolitiche di notevole rilievo, come la Chiesa, la burocrazia, le Forze Armate, le autonomie locali, ecc., che tendono a conseguire vantaggi per essi o per i loro associati e traggono fonte di legittimazione dal prestigio e dal peso sociale che l’istituzione ha conseguito.

Altro tipo di interazione tra gruppi di interesse e amministratori, oltre a quella legittima, è quella clientelare. Il rapporto clientelare si ha quando un gruppo di interesse diviene il naturale rappresentante di una determinata compagine sociale che costituisce il punto di riferimento dell’attività svolta dall’amministrazione. Si tratta in questo caso di una legittimazione riconosciuta soltanto ad un gruppo mentre gli altri gruppi non hanno alcun accesso ai processi decisionali, nei quali la pubblica amministrazione può, pertanto, disporre di una assai ristretta quantità di informazioni e suggerimenti provenienti dall’esterno. Questa

imparzialità della magistratura, sebbene disegni il procedimento giurisdizionale come “sistema sociale governato soltanto dalla legge”,430 non assicura che di fatto l’attività giudiziaria sia sempre esente da influenze. 431

forma di interazione fondata sull’assenza di legittimazione ufficiale riduce la permeabilità dell’amministrazione alle istanze dei gruppi di interesse.

Altro tipo di relazione tra amministrazione e singolo gruppo di pressione è quella “parenterale”, caratterizzata da vincoli di tipo familiare tra titolari del potere amministrativo e gruppo di pressione o partito di maggioranza. Questa relazione si rinviene in quei sistemi politici in cui vi è un singolo partito o fazione prevalente, che assicura accesso e legittimazione a determinati gruppi di pressione a prescindere dal loro grado di reale rappresentatività degli interessi di una parte della collettività, ottenendo il controllo dell’apparato burocratico (il sistema descritto era osservabile nel nostro paese al tempo dell’ egemonia della Democrazia Cristiana).

Un tipo di relazione parenterale che si riscontra nei sistemi democratici si ha quando il governo imbriglia entro determinate forme organizzative segmenti della società tradizionalmente poco organizzati, che sono poi cooptati per essere utilizzati quali strumenti di controllo sociale nei rispettivi settori. Vi sono, pertanto, gruppi di interesse organizzati che sorgono per iniziativa dell’amministrazione. Il partito di maggioranza così controlla ogni segmento della società e del sistema economico sia attraverso la cooptazione di gruppi già esistenti che attraverso la creazione di nuovi gruppi ad esso vincolati.

Si definiscono, invece, “relazioni illegittime” quelle forme di interazione tra gruppi e amministrazioni in cui i primi rivendicano l’accesso ai processi decisionali mediante azioni di protesta, di lotta, di violenza, come ad esempio le pressioni sui governi da parte delle organizzazioni pacifiste o ambientaliste, dei movimenti studenteschi, ecc.

430

N. Luhmann. Procedimenti giuridici e legittimazione sociale, cit., 90.

431

Cfr. N. Luhmann, Procedimenti giuridici e legittimazione sociale, cit. 67-72, 75-82.

Esempi di interazione con i gruppi di interesse si ritrovano anche nell’ambito dell’attività giudiziaria, si pensi ad esempio ai rapporti tra giudici e classe forense, specie nei piccoli centri, nei quali le reciproche condotte possono essere modellate non soltanto in relazione al singolo procedimento, ma generalizzarsi in base alla considerazione che in altri procedimenti il potere può essere diversamente distribuito. La ripetitività delle occasioni di contatto diviene così il canone regolativo dei comportamenti degli attori del processo. L’insieme dei contatti e la volontà di mantenere buone relazioni diviene un sistema normativo attraverso il quale, entro determinati limiti di tolleranza, possono essere più facilmente accettate decisioni spiacevoli, in quanto la singola decisione costituisce un fattore che si aggiunge ad altri.

Questi sistemi di contatto non determinano necessariamente violazione di norme giuridiche ma conferiscono legittimazione sociale al procedimento giurisdizionale, nel momento in cui filtrano la tutela offerta dal diritto contemperandola con regole sociali. Si tratta di un fenomeno che determina certamente la deroga alla centralità della legge con possibili negative ripercussioni sul rispetto del principio di uguaglianza. I sistemi di contatto, inoltre, benché abbiano uno scopo di pacificazione sociale, possono indebolire ciascuna organizzazione fino a renderla ingovernabile.

Il presupposto dell’interazione continuata è costituito dall’assunzione di ruoli sociali, che è un processo di autoidentificazione in una altrui condotta complementare e conforme. L’immedesimazione in un ruolo importa, pertanto, aspettative di comportamenti complementari, e rende possibile l’accettazione delle decisioni.

Si tratta dello stesso meccanismo in base al quale lo Stato tenta di integrare i vari gruppi di interesse attraverso le varie forme di consultazione e partecipazione ai processi di assunzione delle decisioni pubbliche, al fine di ottenere l’accettazione della decisione finale. Questa, infatti,

Alla lamentata interferenza della politica nell’amministrazione si risponde con l’osservazione che la separazione tra politica e amministrazione, dal punto di vista dei quadri amministrativi, è il principio che consente loro di far politica senza doverne rispondere.

In base alla convinzione per la quale è possibile separare le decisioni tecniche da quelle politiche, infatti, i burocrati possono occuparsi di politiche pubbliche senza subire l’interferenza di attori politici, così come i politici possono esentarsi da responsabilità in ordine ad impegnative scelte pubbliche sulle quali hanno influito malgrado risultino imputate a soggetti politicamente irresponsabili.

Le istituzioni burocratiche e l’azione amministrativa non possono essere del tutto politicamente neutrali; così come le istituzioni giudiziarie, i titolari di funzioni amministrative partecipano al processo di formazione delle decisioni autoritative portandovi propri valori anche non coincidenti con la linea politica governativa. La congruenza tra i valori espressi dagli organi politici e quelli manifestati dai titolari di funzioni amministrative rappresenta la misura del grado di efficiente rendimento del sistema amministrativo. La necessaria fedeltà dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi politici che traducono i bisogni sociali importa il superamento della tradizionale concezione della imparzialità, unitamente al tramonto del ruolo della amministrazione (così come della giurisdizione) come mera esecutrice. I funzionari della pubblica amministrazione esprimono propri valori sia nel momento in cui partecipano all’assunzione delle decisioni pubbliche che nel momento dell’ attuazione di esse.

Il concetto di neutralità e mera esecutorietà della pubblica amministrazione era funzionale ad un contesto economico di tipo liberista proprio dello stato ottocentesco, che si limitava a regolare senza intervenire ed in cui il Governo aveva il completo controllo dell’amministrazione, perfetta esecutrice delle decisioni assunte in sede politica.

Questi presupposti mutano radicalmente con l’avvento della democrazia di massa e l’interventismo statale, che determinano l’incremento quantitativo e qualitativo delle finalità pubbliche e dei compiti statali, rivelando l’inadeguatezza della struttura burocratica e la necessità di un’organizzazione maggiormente articolata e complessa. Le nuove funzioni di intervento e di negoziazione tra contrapposti interessi non possono, infatti, essere svolte dalla pubblica amministrazione attraverso un unico modello organizzativo, ancorché riformato, ma occorre differenziare le strutture organizzative in base alle funzioni che esse sono chiamate a svolgere. Questo non vuol dire che non si riconosca più valore al principio di neutralità della pubblica amministrazione e al carattere strumentale di essa nei confronti del raggiungimento dei fini

anche se sfavorevole, è accettata più facilmente dagli interessati qualora sia stata assunta con il loro contributo.

pubblici - elementi che costituiscono garanzia di certezza, prevedibilità e affidabilità dello Stato di diritto di cui la pubblica amministrazione costituisce la principale proiezione contro ogni abuso di potere - ma che il compito della pubblica amministrazione moderna non è più solo quello di applicare la legge e mantenere l’ordine. 432

5. Il punto di equilibrio tra principio di separazione e soggezione all’indirizzo