Dall’amministrazione per procedure all’amministrazione di risultato

La necessità di soddisfare le nuove istanze avanzate dalla società nei confronti dell’apparato pubblico ha indotto l’introduzione di un nuovo modo di amministrare, basato sulla flessibilità e sull’utilizzo delle regole del mercato e della concorrenza. Questo nuovo modello di amministrazione è strettamente legato alla revisione del principio di legalità, il cui rispetto anziché costituire il fine ultimo dell’attività amministrativa diviene uno strumento per il raggiungimento dei risultati e degli obiettivi stabiliti. Il principio di legalità, nella sua accezione formalistica, infatti, risulta antitetico a quello di efficienza; l’eccesso di formalismo e di procedimentalizzazione dell’azione amministrativa, infatti, finisce con il divenire fine a se stante ove disgiunto dai risultati della gestione.

Prima delle riforme la cura della cosa pubblica era condotta secondo il modello weberiano classico dell’amministrazione per procedure, basato sulla separazione della politica quale scienza dei fini dall’amministrazione quale scienza dei mezzi, separazione che escludeva gli apparati amministrativi dal potere decisionale, concentrato tutto nelle mani degli organi politici.

L’azione amministrativa prescindeva dal raggiungimento di obiettivi determinati, svolgendosi in modo procedimentalizzato, frammentario, e scoordinato. La funzione di controllo, scollegata da quella di gestione, era finalizzata alla sola verifica di regolarità formale. L’azione amministrativa era diretta a porre in essere atti amministrativi legittimi, mentre era irrilevante la gestione efficiente ed efficace. Il disinteresse verso i risultati consentiva lo svolgimento in forma impersonale dell’attività, di tal che i funzionari non erano soggetti a responsabilità, se non per fatto illecito.

Anche la struttura del bilancio era conforme al modello amministrativo. Il bilancio, infatti, aveva la sola finalità di atto di autorizzazione alla spesa, senza che gli stanziamenti in esso previsti fossero connessi a specifiche finalità pubbliche ed alla valutazione dei bisogni e delle conseguenze economiche delle scelte.435

La struttura burocratica propria delle organizzazioni razionali, secondo il pensiero di Weber, è caratterizzata dall’esercizio continuativo e strettamente regolamentato, di funzioni di ufficio. A ciascuna funzione sono inerenti specifiche sfere di competenza, predeterminate in base ad una divisione sistematica di compiti, poteri, diritti. Gli uffici sono organizzati gerarchicamente

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Lupò Avagliano, L’efficienza della pubblica amministrazione. Misure e parametri, cit., 86-

affinché ogni unità sia posta sotto il controllo e la direzione dell’unità sovraordinata. L’attività si svolge secondo precise norme o regole tecniche, la cui applicazione richiede conoscenze specifiche.

Il burocrate è colui che fa parte del corpo amministrativo in quanto possiede preparazione e competenza. Vi è un’assoluta separazione tra l’organo burocratico e la proprietà dell’organizzazione, separazione posta a presidio dell’indipendenza sia del funzionario che dell’amministrazione, le cui risorse devono essere sottratte a ogni forma di controllo esterno. Le cariche in seno all’organizzazione, pertanto, sono attribuite a soggetti diversi dai “proprietari” e secondo regole di avvicendamento. Le retribuzioni sono erogate dall’ente e non dai destinatari dell’attività, allo scopo di garantire che il burocrate persegua esclusivamente i fini dell’organizzazione, la quale gli assicura, in cambio di fedeltà, la stabilità del posto e la possibilità di progredire nella carriera amministrativa. Per garantire coerenza e certezza al funzionamento dell’ente, ogni atto, regola o decisione riveste forma scritta.

Tutte le caratteristiche rinvenute nella costruzione burocratica weberiana furono teorizzate allo scopo di conferire il massimo grado di razionalità all’organizzazione amministrativa affinché essa risultasse idonea ad assicurare con indipendenza il perseguimento dei suoi fini.

I burocrati sono tenuti ad osservare ed applicare le regole, mentre i Capi delle organizzazioni burocratiche hanno il potere di individuare le finalità ed emanare le norme dirette al loro raggiungimento. Questi ultimi sono generalmente organi elettivi il cui carisma è in grado di garantire l’osservanza delle regole ed il rispetto dei fini organizzativi da parte dei membri dell’organizzazione medesima. Il carisma riscontrato nelle organizzazioni burocratiche non è di natura personale, ma investe la qualificazione tecnica inerente alla carica. Le organizzazioni basate sul carisma personale, invece, non sono razionali; in tal caso il Capo non è sostituibile e quando egli viene meno deflagra una grave crisi organizzativa (esempi di tal genere si riscontrano negli stati totalitari) 436

Per Weber il modello burocratico costituisce una modalità del rapporto tra società e sistema economico che si basa su due elementi, la legittimità e l’amministrazione; ogni potere deve essere fondato sulla legittimità ed esprimersi e funzionare attraverso un’amministrazione. Il potere legittimo è carismatico quando poggia sull’influenza personale di un Capo, è tradizionale quando si fonda su regole consuetudinarie, è razionale, infine, qualora si basi su norme di legge formali e astratte, caso in cui deve dotarsi di un apparato amministrativo burocratico. La burocrazia di Weber è una costruzione ideale in cui spicca il carattere di neutralità del funzionario pubblico, il

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quale opera senza nutrire alcun interesse nei confronti delle situazioni concrete che è chiamato a trattare.

La burocrazia si afferma in conseguenza di alcune caratteristiche degli Stati moderni, nei quali si assiste, in particolar modo, ad un incremento quantitativo e qualitativo dei compiti amministrativi e ad un processo di democratizzazione che consente l’accesso ai ranghi amministrativi a chiunque sia in possesso delle relative competenze anziché ai soli appartenenti alle tradizionali classi privilegiate. 437

Il modello burocratico weberiano diviene inadeguato a soddisfare i crescenti bisogni della società moderna, nell’ambito della quale lo Stato acquista, oltre al tradizionale compito di emanare atti legittimi, la funzione di erogare servizi diversificati e complessi nonché prestazioni qualitativamente e quantitativamente soddisfacenti.

Le riforme amministrative registrano così l’instaurarsi di un nuovo rapporto tra amministrazione e cittadino, nell’ambito del quale la prima si pone quale centro fornitore di prestazioni piuttosto che come soggetto regolatore posto in posizione di supremazia. Questo nuovo modo di intendere la pubblica amministrazione rafforza la sovranità del cittadino, rendendola effettiva attraverso i canoni sostanziali di efficienza, efficacia, economicità. Alla luce dei nuovi principi, gran parte dell’attività amministrativa si svolge in forma consensuale piuttosto che provvedimentale- autoritativa, imponendo anche la revisione delle strutture organizzative, che devono diventare funzionali agli obiettivi; divengono inidonee le tradizionali strutture gerarchiche, rivelandosi maggiormente appropriate alle nuove finalità più moderni modelli strutturali di tipo orizzontale. Nell’ambito di una nuova cultura e di un sistema di valori in cui ciò che conta è come le funzioni sono svolte, la gestione della cosa pubblica non può farsi dipendere dalle procedure, ma, al contrario, queste devono essere modellate in relazione ai bisogni da soddisfare. Secondo i criteri originatisi dalle teorie di New Public Management, le decisioni pubbliche sono assunte a seguito di pianificazione strategica. Programmazione e gestione costituiscono così due momenti di un unico processo di policy making, che preludono ad una terza fase, la valutazione. La programmazione risponde a criteri di razionalità e flessibilità. La pianificazione strategica si connette anche alla nuova struttura del bilancio dello Stato, caratterizzata da una stretta relazione tra risorse e obiettivi, prestabilita proprio grazie agli strumenti di programmazione, che consentono di indirizzare preventivamente il sacrificio fiscale su progetti e obiettivi. Si pone così una diretta correlazione preventiva tra la spesa pubblica, la cui finalità non è più determinata in base ad atti successivi, ed i benefici che essa produrrà a favore dei cittadini. Il controllo

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democratico si svolge in termini di comparazione costi-benefici, attraverso il raffronto tra prelievo fiscale e risultati dell’azione pubblica.

La logica degli obiettivi deve guidare anche l’interpretazione delle numerose normative di riforma, le quali diversamente, disgiunte dai loro obiettivi, si rivelano controproducenti in quanto accrescono la stratificazione normativa.

Si tratta, infatti, di cambiamenti non realizzabili soltanto attraverso nuove norme, ma anche e soprattutto mediante una modifica della mentalità e della cultura della pubblica amministrazione che coinvolga profondamente i suoi attori. Coloro che sono chiamati ad applicare le nuove norme, infatti, devono dotarsi di strumenti adeguati in termini di preparazione, motivazione, capacità decisionale, e professionalità – abilità misurabili in termini di servizi concretamente resi ai cittadini. 438

2. L’ampliamento dei compiti pubblici e l’intervento dello Stato nell’economia.

Il progresso economico e sociale ha indotto il riconoscimento di taluni bisogni qualificanti ed irrinunciabili per il rispetto della dignità della persona umana, quali fonti di altrettanti diritti riconosciuti dallo stato. 439 Il riconoscimento di un bisogno come diritto implica l’inversione della relazione tra titolare del bisogno e responsabile della sua soddisfazione; la garanzia dei diritti alla sicurezza sociale, alla salute, all’istruzione, ecc. impegna lo Stato a produrre ed erogare il relativo servizio secondo condizioni precisate nelle norme, modalità in relazione alle quali i margini di discrezionalità degli organi pubblici, sia politici che amministrativi, sono molto limitati.

L’esistenza di diritti nei confronti dell’amministrazione pubblica determina corrispondenti doveri di azione da parte del soggetto pubblico, in rapporto ai quali gli spazi di autonomia discrezionale della pubblica amministrazione investono: l’accertamento della sussistenza dei presupposti del diritto, l’organizzazione dell’attività di erogazione delle prestazioni o dei servizi, la possibilità di garantire più elevati livelli di qualità e di efficienza dei servizi.440

Dalla crisi economica degli anni trenta, lo Stato si sostituisce alla famiglia, nel ruolo di principale azienda erogatrice di servizi. La crisi, infatti, fa sorgere la necessità che il soggetto pubblico assuma il compito di assicurare la giustizia sociale ed il benessere economico. Si afferma così lo

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M.V. Lupò Avagliano, L’efficienza della pubblica amministrazione, cit., 86-130.

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L’elevazione di un bisogno al rango di diritto può avvenire secondo due differenti modelli,

quello europeo del welfare totale e quello americano liberista , c.d. intervento pubblico residuale o liberista. Nel primo caso il soggetto pubblico definisce il contenuto del diritto in via generale in relazione a tutta o a larghissime fasce della popolazione. Nel secondo caso, invece, lo Stato interviene solo quando il cittadino non è in grado di soddisfare da solo quel bisogno.

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Stato Sociale che, ampliando la categoria di ciò che attiene al servizio pubblico ed estendendo i compiti della pubblica amministrazione, interviene direttamente nel sistema economico con lo scopo di garantire l’equilibrio sociale attraverso la riallocazione della ricchezza. L’ampliamento dei compiti pubblici non è però accompagnato da adeguate riforme gestionali ed organizzative, con la conseguenza che si determina un crescente aumento della spesa pubblica, finanziato da relativi incrementi della pressione fiscale e del debito pubblico. La realizzazione dei numerosi nuovi obiettivi di natura pubblica, infatti, viene operata prescindendo da ogni considerazione degli aspetti di gestione economica ed efficiente, l’intervento statale viene giustificato in qualunque settore di attività in cui si ravvisi una qualche finalità pubblica o un qualche interesse pubblico, consentendo, tra l’altro, ai gruppi di interesse dotati di rappresentanza politica di rendersi protagonisti dell’economia del paese senza necessità di rispettare i principi della concorrenza; un elevato livello di corruzione si annida, pertanto, tra politici, imprenditori, amministratori.

Nello stato sociale il servizio pubblico è concepito solo in termini monopolistici e di gratuità o quasi gratuità (cioè a tariffe non di mercato, destinate a non coprire i costi), ed implica un rapporto non paritetico tra ente erogatore ed utente, ma di subordinazione.

Il carattere pubblico di alcune prestazioni è legato al valore sociale ad esse attribuito, che ne giustifica l’erogazione sottocosto allo scopo di renderle accessibili a tutti e il conseguente sacrificio sopportato dalla collettività sotto forma di tributi. In tale situazione, nessuna altra azienda può trovare conveniente entrare in quel mercato poiché esso non opera secondo criteri di efficienza. La sopravvivenza di ogni azienda, infatti, si lega al sacrificio economico che i destinatari dei beni prodotti sono disposti a sopportare, mentre l’azienda pubblica non addossa i costi sui consumatori ma sull’intera collettività.

L’intervento statale in economia sotto forma di gestione diretta si giustifica altresì in quei settori (come i trasporti, le telecomunicazioni, l’energia, ecc.) economici il cui esercizio richiede l’impiego di ingenti capitali fissi, presentando, di contro, prospettive di reddito di lungo periodo. L’espletamento di attività con tali caratteristiche, capaci di disincentivare l’iniziativa di operatori privati, viene garantito alla collettività anche in considerazione degli ulteriori benefici sociali che esso comporta, ad esempio in termini di impiego di forza lavoro.441

Sono dette di pubblica utilità quelle aziende che operano in settori talmente rilevanti per l’interesse generale, da rendere indispensabile l’intervento statale, sotto forma di gestione diretta

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A Pavan, E. Reginato, Programmazione e controllo nello Stato e nelle altre amministrazioni

da parte di imprese pubbliche, o soltanto in termini di controllo e regolazione delle attività svolte da società private (c.d. golden share) 442

L’azione pubblica tesa a garantire a tutti i cittadini il soddisfacimento di determinati bisogni si è nei fatti dimostrata inefficace a realizzare gli obiettivi perseguiti, e inefficiente nell’utilizzo delle risorse, determinando l’insoddisfazione dei cittadini nei confronti delle prestazioni pubbliche e la crescita del disavanzo della finanza pubblica.

Il cattivo andamento della pubblica amministrazione è riconosciuto tra le cause della crisi economica della seconda metà degli anni settanta, nella quale ebbe un peso considerevole l’inflazione originatasi dall’aumentata emissione di moneta, misura cui si ricorreva, unitamente all’incremento della pressione fiscale, per fronteggiare il dissesto finanziario dello Stato. 443 Si assiste, pertanto, al tramonto del monopolio pubblico, sostituito dall’affidamento della produzione e della distribuzione di servizi pubblici e di pubblica utilità a soggetti privati, ed all’ingresso nei settori di attività prima riservati al soggetto pubblico di forme di liberalizzazione e concorrenzialità che riducono l’ambito del controllo politico sull’economia.