la libertà religiosa nel sistema costituzionale
2. Dalla legge delle guarentigie ai Patti lateranens
L’apice dello scontro con il Papato fu raggiunto nel 1870, con l’ingresso in Roma dei bersaglieri, la debellatio dello Stato pontificio e la successiva designazione della ‘Città eterna’ come capitale dello Stato italiano: la soluzione della c.d. ‘Questione romana’, stante il rifiuto delle trattative da parte di Pio iX, venne trovata unilateralmente con la legge delle Guarentigie (l. n. 214/1871), la quale, nonostante avesse un’ispirazione essenzialmente giurisdizionalista, si rivelò «molto riguardosa nella conservazione di tutto quello che potesse giovare all’esercizio indipendente dei poteri del Pontefice»15:
divisa in due titoli essenziali, con il primo, riguardante la materia «Delle prerogative del Sommo Pontefice e della Santa Sede», senza riconoscere al Papa alcuna sovranità territoriale,
gli lasciava il controllo del Vaticano, del Laterano e della villa di Castel gandolfo, gli riconosceva onori sovrani e lo dichiarava esente dalla giustizia italiana. gli concedeva inoltre la possibilità di con- tinuare a tenere presso di sé corpi armati, di mantenere le missioni diplomatiche straniere, alle quali si riconoscevano le stesse prerogative godute da quelle esistenti presso il re d’italia, e gli assicurava una completa libertà per l’esercizio delle funzioni di governo della Chiesa cattolica, attribuendogli inoltre una dotazione annua di 3.225.000 lire16.
Con il secondo titolo, «Relazioni della Chiesa con lo Stato in italia», nonostante lo Stato rinunciasse a molti dei poteri di stampo giurisdizionalista, mantenne sotto- posti al placet e all’exequatur regi, ossia al controllo governativo, le nomine ai benefici
più sottile dello spirito pubblico, della cultura comune che fa da substrato della coesione sociale di una nazione, affidò alla tradizione religiosa cristiana, come impersonata dalla chiesa cattolica, il compito di unificare e “fare gli italiani” … il confessionismo di stato operò nel senso di (continuare ad) affidare alla chiesa cattolica e al suo sistema di credenze e di principi morali la fornitura di modelli comportamentali, di criteri etici di valutazione del bene e del male, al fine di formare un’identità collettiva della nuova nazione».
15 Così l. elia, Introduzione ai problemi della laicità, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, p. 2, e in
a. paCe (a cura di), Annuario 2007. Problemi pratici della laicità agli inizi del XXI secolo, Padova, Cedam, 2008.
Per C. gHiSalBerti, Storia costituzionale d’Italia, cit., p. 146, si trattò della più importante e, forse, della più
qualificante legge tra quelle emanate dallo Stato liberale: costretto a regolare unilateralmente i propri rapporti con la Chiesa per il totale rifiuto pontificio a ogni soluzione di compromesso e di avvio a una sia pure parziale, e larvata, conciliazione, «lo Stato italiano, facendo esclusivamente uso delle proprie prerogative sovrane, poteva offrire alla nazione e al mondo una prova di civiltà e di coerenza ai princìpi che ne avevano guidato l’azione po- litica. ispirata fondamentalmente dalla tesi cavouriana della necessità per lo Stato di assicurare l’indipendenza della Santa Sede e dalla opportunità di offrire piena libertà alla Chiesa cattolica in italia, dopo che l’unità nazio- nale fosse stata realizzata con l’eliminazione del potere temporale dei papi, la legge delle guarentigie sembrava realizzare sul piano normativo i princìpi del separatismo. il conflitto tra lo Stato e la Chiesa sviluppatosi per un ventennio, dalle leggi Siccardi alla liberazione di Roma, aveva di fatto implicato il frequente ricorso da parte del governo subalpino prima e italiano poi a misure dal contenuto giurisdizionalista o addirittura regalista, giustificate peraltro data la veemenza dell’opposizione cattolica intransigentemente antiliberale e temporalista; e tuttavia, in ossequio agli impegni internazionali assunti e ai princìpi di libertà che ne ispiravano l’azione politica, lo Stato nazionale si adoperò per la realizzazione di uno schema fondato sulla distinzione della sfera ecclesiastica da quella pubblica e civile».
ecclesiastici e gli atti riguardanti le proprietà ecclesiastiche il cui destino era tuttora in discussione.
molte di queste disposizioni furono di fatto seguite dalla Chiesa, anche se inizial- mente Pio iX, in una enciclica del 15 maggio 1871, aveva dichiarato di non poter accet- tare «i futili privilegi ed immunità volgarmente detti guarentigie», rimanendo peraltro interrotte le relazioni ufficiali.
Un ulteriore momento di rottura fu rappresentato dal non expedit del 1874, con il quale il Pontefice tese a precludere (sotto forma di ‘consiglio’) la partecipazione dei cattolici alla vita politica, determinando così un grave vulnus nell’opera di formazione di una coscienza civica condivisa: questa scissione fra ‘fedele’ e ‘cittadino’ sarà progres- sivamente superata dapprima col Patto Gentiloni del 191317 e poi con la convinta par-
tecipazione dei cattolici alla fondazione del nostro Stato costituzionale repubblicano. Con l’ultimo comma dell’art. 1 della legge delle Guarentigie si era frattanto sancito che «la discussione sulle materie religiose è pienamente libera»: in linea di principio, quindi, la libertà religiosa doveva intendersi, nel periodo liberale, ampia e senza confini predeterminati. Ciò non impedì, tuttavia, che a livello sociale e specialmente nell’am- bito della formazione scolastica, rimanesse forte una tendenza favorevole alla rilevanza del sentimento religioso18.
a completamento di questo processo storico, la legge Coppino del 1877 comportò la scomparsa dell’insegnamento delle materie teologiche nelle università e la facoltatività dell’insegnamento della religione nella scuola pubblica, mentre il Codice penale Zanar-
delli del 1889 sancì la parificazione di tutti i culti dal punto di vista della tutela penale:
nonostante l’art. 1 dello Statuto
rimanesse formalmente in vigore, può dirsi che l’italia della fine dell’Ottocento fosse sostanzialmente una nazione pienamente laica ove il diritto di libertà religiosa e di culto era pienamente rispettato nei confronti dei non cattolici. tale situazione, depurata dalle punte più polemiche una volta giunti al nuovo secolo ed alla presa di potere da parte di liberali pragmatici e moderati come giolitti, durerà fino all’avvento del fascismo19.
nel periodo che intercorre tra le vicende dell’unificazione del paese e la stipulazione dei Patti lateranensi cominciarono a farsi strada tentativi di conciliazione tra Stato ita- liano e Chiesa cattolica già a partire dai ‘governi Crispi’20, ma si dovette attendere l’11
17 Per C. laVagna, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 128, questa seconda fase «si caratterizzò, a causa
della annessione di Roma e della conseguente scomparsa dello Stato pontificio, per un forte attrito politico posto dalla Chiesa ai cattolici di partecipare alle elezioni ed alla vita pubblica … C’è però da ricordare che, prima delle elezioni politiche del 1913, con il c.d. patto Gentiloni, si concordò la confluenza dei voti cattolici su candidati graditi alla S. Sede: comportamento elettorale reso possibile dal sistema uninominale a quel tempo in vigore».
18 Cfr. C. Cardia, Libertà di credenza, cit., p. 2.
19 l. muSSelli, Libertà religiosa e di coscienza, cit., p. 220.
20 in merito si veda la ricostruzione effetuata nel bel libro di S. romano, Libera Chiesa. Libero Stato?
febbraio del 1929 affinché la ‘Questione romana’ fosse risolta definitivamente, anche se già nel 1923 si era avviata una politica di riconfessionalizzazione disponendo l’obbliga- torietà dell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole elementari e l’esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche.
i Patti lateranensi si componevano a) di un Trattato con il quale fu costituito lo
Stato-Città del Vaticano, mediante cessione di alcuni àmbiti territoriali comprendenti
la Basilica di S. Pietro, i Palazzi Vaticani e piccole zone annesse (anche la Piazza di S. Pietro, sulla quale, però, lo Stato si riservò l’esercizio dei propri poteri); fu attribuita l’extraterritorialità e altri privilegi minori ad alcuni immobili di proprietà della S. Sede, o ad essa trasferiti; e fu riconosciuta alla stessa una somma a titolo di risarcimento giusta una Convenzione finanziaria allegata al trattato; b) di un Concordato, con cui furono regolate le condizioni della religione e della Chiesa cattolica in italia. i Patti furono resi esecutivi con l. 27 maggio 1929, n. 810, cui seguirono altre leggi integrative, tra cui quelle, in pari data, sugli effetti del matrimonio canonico (n. 847) e sulla posizione degli enti ecclesiastici (n. 848)21.
Con la firma dei Patti, voluti da mussolini al fine di consolidare le basi del suo pote- re col favore della Chiesa e col consenso delle masse cattoliche, veniva interrotta la linea liberale e separatista impressa al diritto ecclesiastico italiano dalle leggi Siccardi in poi. non a caso, infatti, il Concordato e il trattato con la Santa Sede riportavano in auge quell’interpretazione dell’art. 1 dello Statuto albertino che dichiarava la religione catto- lica religione di Stato, secondo una visione tradizionalista, conservatrice e nazionale del regime che contrastava completamente con l’ideologia e la prassi dello Stato liberale22.
in assemblea costituente, durante la discussione sull’art. 7, Vittorio emanuele Orlando rivelerà che in realtà quella che era la base dei Patti era stata da lui definita tra la fine di maggio e i primi di giugno del 1919 a Parigi (v. seduta del 10 marzo 1947 in www.nascitacostituzione.it).
21 il Concordato definiva, tra le molte cose, lo statuto dei beni ecclesiastici e del clero, riconosceva alcune
festività religiose, istituiva l’Ordinariato militare per l’assistenza spirituale delle forze armate, fissava alcune re- gole per la delimitazione delle diocesi, formulava il giuramento di fedeltà allo Stato italiano che i vescovi avreb- bero dovuto prestare prendendo possesso delle loro diocesi. Fra gli articoli più significativi, l’art. 5 impegnava lo Stato a non impiegare in un servizio pubblico i «sacerdoti apostati o irretiti da censura», l’art. 34 regolava il matrimonio concordatario e garantiva gli effetti civili alla cerimonia religiosa, l’art. 36 prevedeva che l’insegna- mento religioso già impartito nelle scuole elementari avesse un ulteriore sviluppo nelle scuole medie, l’art. 38 si occupava del nulla-osta ai docenti delle Università cattoliche e l’art. 43 riconosceva le organizzazioni dipendenti dall’azione cattolica. Si proibì inoltre in Roma tutto ciò che avrebbe potuto turbare il carattere sacro dell’urbe.
22 C. gHiSalBerti, Storia costituzionale d’Italia, cit., p. 366, che fa notare come l’intento di mussolini della
saldatura fra Stato e società civile che si voleva conseguire con la conciliazione, non diede i risultati sperati: i Pat- ti, «se servirono al consolidamento dell’autoritarismo e della dittatura dando la sensazione della fascistizzazione del paese, non riuscirono a trasformarsi … in altrettanti strumenti per la costruzione di un regime totalitario. L’introduzione dell’insegnamento religioso impartito, secondo la volontà ecclesiastica, in tutte le scuole statali, l’esistenza di associazioni direttamente dipendenti dalla Santa Sede e organizzate da questa per le proprie fina- lità, come l’azione cattolica, la rinuncia dello Stato ai sensi del Concordato a disciplinare il diritto matrimoniale e familiare rinviando alla normativa ecclesiastica riconosciuta capace di produrre effetti civilmente rilevanti an- che in sede processuale, finirono col costituire altrettante remore a quella integrale disciplina della vita sociale considerata l’essenza del totalitarismo» (p. 367).