la libertà religiosa nel sistema costituzionale
6. Il problema della ‘pace religiosa’ e la nascita del ‘diritto ecclesiastico concordatario’
molto più accesa e ricca di contrasti fu invece la discussione riguardo all’art. 5 del progetto e quella sulle restanti parti dell’art. 14, che sarebbero divenuti poi gli artt. 7 e 8 Cost., e ciò fu dovuto più che a motivi tecnici, a rilevanti motivi politici66, ossia
alle pressioni della Santa Sede sulla Democrazia cristiana e alla necessità di salvare la c.d. ‘pace religiosa’ che il Partito comunista non voleva compromettere, dal momento che temeva che venuta meno la stessa ci sarebbero stati rischi e per la stessa approva- zione della Costituzione, e per i futuri sviluppi in senso democratico della Repubblica italiana67.
65 Ibidem, p. 823.
66 nota a. guazzarotti, Art. 7, in V. CriSaFulli - l. paladin - S. Bartole - r. Bin, Commentario bre-
ve alla Costituzione, ii ed., Padova, Cedam, 2008, p. 60, che «Più che di un dibattito razionale in assemblea costituente, la redazione dell’articolo in commento è frutto del compromesso … Come tale, essa risulta, già nella formula d’apertura, giuridicamente approssimativa». Per C. gHiSalBerti, Storia costituzionale d’Italia, cit.,
p. 411, l’art. 7 fu il frutto dell’accordo «tra la Democrazia cristiana, portatrice delle istanze vaticane in favore del mantenimento della posizione di privilegio conseguita dalla Chiesa in italia durante il fascismo, e il Partito comunista, preoccupato oltre misura di non rialzare quello “storico steccato” che in avvenire avrebbe potuto ostacolare la sua egemonia politica su vaste masse popolari».
67 La strategia di Palmiro togliatti in questo campo affondava le sue radici direttamente nel pensiero
gramsciano: se ne veda una sintesi in a. gramSCi, Il Vaticano e l’Italia, Roma, editori Riuniti, 2006, a cura di e.
FuBini. avanza una diversa, e interessante a livello storico, ricostruzione della ‘mossa’ del segretario del P.C.i. S.
Ferlito, Intervento, in g. leziroli (a cura di), Dalla legge sui culti ammessi al progetto di legge sulla libertà reli-
La discussione nella prima sottocommissione, cominciata il 21 novembre 1946 e avente come rubrica Discussione sullo Stato come ordinamento giuridico e i suoi rapporti
con gli altri ordinamenti68, riguardo alla problematica dei rapporti fra Stato e Chiesa
cattolica, fu dominata dalle contrapposte relazioni degli onorevoli Cevolotto e Dosset- ti, su una proposta di quest’ultimo che recitava: «Lo Stato si riconosce membro della comunità internazionale e riconosce perciò come originari l’ordinamento giuridico internazionale, gli ordinamenti giuridici degli altri Stati e l’ordinamento della Chiesa». Si proponeva poi la menzione in Costituzione dei Patti lateranensi.
accogliendo l’invito del presidente tupini affinché fosse esposta una sintesi delle relazioni, l’on. Cevolotto chiarì i punti a suo dire problematici della proposta Dossetti, sottolineando come, richiamando l’art. 1 del trattato del Laterano per il tramite della menzione dei Patti in un articolo della Costituzione si sarebbe venuta a determinare una confessionalizzazione dello Stato che avrebbe finito per tradursi in una inaccetta- bile limitazione del principio di eguaglianza in materia di libertà religiosa; pur ammet- tendo che la regolamentazione amministrativa nei riguardi della religione cattolica potesse essere diversa da quella prevista per le altre religioni in virtù della differente incidenza quantitativa dei diversi fenomeni, rimarcava come il principio di eguaglianza non potesse tollerare limitazione alcuna. Richiamava poi le disposizioni concordatarie che avrebbero vulnerato i principî costituzionali sulla libertà religiosa che si volevano affermare, dichiarando che sarebbe stato inammissibile un richiamo ai Patti senza prima mettere mano a un loro adeguamento69.
ed Unione sovietica che maturò segretamente nei giorni immediatamente precedenti al voto del 25 marzo. Quale fu l’oggetto dell’accordo? nella primavera del ’47, nei Paesi dell’est di radicata tradizione cattolica – come la Po- lonia, l’Ucraina e, in una certa misura, l’Ungheria e la Slovacchia – l’opposizione dei gruppi cattolici alla trasfor- mazione di quei Paesi in democrazie popolari era ancora assai agguerrita. D’altra parte, Stalin – che doveva an- cora trattare con gli alleati per il futuro assetto della germania – aveva ancora interesse a non dismettere i panni del leader democratico e riteneva conveniente non procedere nell’est europeo mediante i metodi brutali ai quali ci ha poi abituati. Occorreva perciò che, nei Paesi ricordati, i capi dell’opposizione cattolica fossero in qualche modo invitati a ridurre la loro ostilità alla transizione verso il regime comunista, e in questa operazione l’appog- gio vaticano era esattamente quel che ci voleva. ma cosa dare in cambio alla Santa Sede? Stalin probabilmente non ebbe esitazioni: l’appoggio del P.C.i. all’agognata approvazione dell’art. 7. in effetti, è un dato storicamente accertato che nella primavera e durante tutta l’estate del ’47, l’opposizione dei partiti cattolici nei Paesi dell’est si ridusse drasticamente». tutto ciò, comunque, non ‘scalfisce’ minimamente la tesi della portata più politica che giuridica dell’art. 7: la diversa motivazione politica del voto positivo del P.C.i. nulla toglie al fatto che di ‘trattato di pace’ si trattasse, e non di volontà di deroga al principio di eguaglianza o a quello di libertà religiosa.
68 È dunque evidente già dalla rubrica come l’art. 7 (e di conseguenza l’art. 8) trattino di rapporti fra or-
dinamenti e non di libertà religiosa. ed è stato (ed è) improprio continuare a utilizzarli per definire lo statuto costituzionale e i limiti di tale libertà.
69 La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, cit., Vol. Vi, p. 718.
L’on. Cevolotto sottolineava che, «a parte la questione dell’insegnamento religioso nelle scuole che sarà oggetto di discussione successiva; a parte la rinunzia di sovranità rappresentata dal fatto che lo Stato italiano abbia ab- dicato a una delle sue maggiori funzioni, cioè a decidere sulle cause relative al matrimonio, vi è una questione a cui … si dovrà per forza provvedere ed è quella relativa all’art. 5 del Concordato, affinché non si possa ripetere che un cittadino, per il solo fatto di essere stato privato dell’abito talare, non possa essere assunto, né conservato in un insegnamento, in un ufficio o impiego, nei quali sia a contatto col pubblico» (p. 719).
Due erano dunque i punti di disaccordo: la riaffermazione del principio dell’art. 1 del trattato lateranense e l’ingresso nell’ordinamento, attraverso la menzione del ii comma, del Concordato, che, nell’interpretazione di Cevolotto, non poteva che signifi- care costituzionalizzazione di molte norme che venivano giudicate non compatibili con le disposizioni costituzionali.
La replica dell’on. Dossetti fu tutta incentrata sulla distinzione delle questioni atti- nenti alla libertà religiosa da quelle attinenti ai rapporti fra ordinamenti primari: egli specificò infatti, richiamando la sua proposta sulla libertà di pensiero, coscienza e culto analizzata nel precedente paragrafo, che anche se come cattolico si riservava un giudi- zio di valore in ordine alla vera religione, dal punto di vista giuridico-costituzionale non aveva alcuna riserva in ordine al pluralismo delle varie religioni70.
Sottolineava poi che non vi era nessuna intenzione di ledere l’eguaglianza e la libertà religiosa dei cittadini: la regolamentazione tramite lo strumento concordatario era necessitata solo in virtù del fatto che si era di fronte a una realtà che la politica non poteva ignorare, cioè «che la Chiesa cattolica è veramente una istituzione con tutti i caratteri e tutte le funzioni fondamentali di un ordinamento giuridico autonomo, vale a dire le funzioni legislativa, esecutiva e giudiziaria»71.
emergeva dunque chiaramente l’intento esplicitato dal gruppo democristiano (salvo riserve mentali, comunque non rilevanti perché non verificabili, in sede di indagine sull’original intent): fatta salva l’eguaglianza e la libertà religiosa dei singoli, si trattava di provvedere a regolare i rapporti fra due Stati sovrani, per impedire che ci potessero essere interventi normativi unilaterali; si mirava evidentemente a evitare esiti di tipo giurisdizionalistico avendo in mente la storia patria. anche in questo caso, dunque, una funzione negativa, più che il riconoscimento di privilegi incompatibili con l’eguaglianza senza distinzione di religione. il tutto unito alla particolare contingenza storica e alle pressioni nazionali e internazionali gravanti sui partiti politici in quegli anni72.
era tanta la volontà di specificare che non si stava provvedendo a inserire nell’ordinamento un favor nei confronti della Chiesa cattolica per motivi ‘qualitativi’
70 Ibidem, p. 719. Dossetti, significativamente così concludeva: «tutti i fautori della libertà di coscienza e di
culto dovrebbero sentirsi tranquillizzati da questa dichiarazione».
71 Ibidem, p. 719. egli faceva osservare come «pur restando fermo il principio dell’eguaglianza e della
libertà religiosa di tutti i cittadini, non si possa negare che la Chiesa cattolica si pone di fronte allo Stato in generale, e in particolare in italia, come una realtà sociale evidentemente molto diversa dai fenomeni religiosi che si concretano in altre confessioni e in altre associazioni religiose».
72 Ibidem, p. 720: «Quando l’ordinamento dello Stato entra in contatto con questo ordinamento giuridico,
non può comportarsi come se fosse di fronte ad altre forme embrionali che non sono ancora arrivate a consoli- darsi, ma deve invece porsi sullo stesso piano di relazioni come quando si trovi in contatto con l’ordinamento giuridico di altri Stati e con quello internazionale. Da questa constatazione discende la conseguenza giuridica e politica che i rapporti tra Chiesa e Stato non possono essere regolati unilateralmente per un atto diretto di una delle due parti, ma soltanto attraverso un atto bilaterale, che sia il reciproco riconoscimento della originarietà autonoma dei due ordinamenti. nel momento in cui la Chiesa da una parte e lo Stato dall’altra presumessero di regolare questi rapporti unilateralmente, cesserebbe ogni distinzione tra i due ordinamenti e si avrebbe o la teocrazia o il giurisdizionalismo».
(cioè di maggiore meritevolezza di tale dottrina), che si sentì il bisogno di specificare che, qualora fosse emersa un’altra realtà quantitativamente e qualitativamente (nel senso della statualità del suo ordinamento) simile, lo Stato avrebbe avuto il dovere di provvedere a un concordato pure con quella73 e si distingueva nettamente fra la
parità di fatto, impossibile vista la sproporzione fenomenica rispetto alle altre espres- sioni del fenomeno religioso presenti all’epoca nel paese, e quella di diritto, giudicata incomprimibile74.
Circa poi l’obiezione riguardante il contrasto tra alcune norme dei Patti e il testo costituzionale, l’on. Dossetti faceva notare la possibilità di modifiche, con ciò intenden- do chiaramente negare la cristallizzazione di quelle norme nel testo della Costituzione, e concludeva poi richiamando i punti per il suo gruppo imprescindibili: la piena libertà delle diverse confessioni e la bilateralità dei rapporti Stato-Chiesa75.
Dopo l’intervento dell’on. La Pira, che rimarcò come le questioni particolari avrebbero potuto essere risolte in sede di revisione del Concordato, mentre quel che premeva al suo gruppo era il riconoscimento dell’originarietà dell’ordinamento della Chiesa (anche se nel suo pensiero, visto che il popolo italiano era quasi interamente cattolico, lo Stato avrebbe dovuto rispecchiare l’ordinamento di tale religione), fu la volta dell’on. togliatti, che sottolineò come ci si trovasse «di fronte ad uno stato di fatto costituito dai Patti lateranensi e ad una esigenza di principio relativa all’indipendenza dello Stato dalla Chiesa e quindi della completa libertà di coscienza e di culto» e come ci fosse la necessità però di rimuovere le contraddizioni presenti tra alcune affermazioni del concordato e il principio di eguaglianza di tutte le chiese di fronte allo Stato; dopo aver dichiarato poi che nessun partito aveva intenzione di modificare i Patti, disse che non sarebbe stato contrario «ad inserire nella Costituzione un articolo in cui si dica che la Chiesa cattolica, che corrisponde alla fede religiosa della maggioranza degli italiani, regola i suoi rapporti con lo Stato per mezzo dell’esistente Concordato»76.
Riprese la parola l’on. Dossetti:
Se l’onorevole togliatti ritiene di proporre che nella Costituzione sia affermato nettamente il prin- cipio dell’indipendenza rispettiva dei due poteri, troverà i democristiani pienamente concordi, purché
73 Ibidem, p. 720: «Questa premessa teorica non incide … sul giudizio di valore nei riguardi della Chiesa
cattolica, perché ammette la possibilità che quando lo Stato si trovi nei confronti di un altro culto nella stessa situazione in cui si trova con la Chiesa cattolica (cioè di un’istituzione con un proprio ordinamento giuridico) possa entrare in contatto con essa attraverso un atto bilaterale, come del resto è previsto in alcune Costituzioni». e ancora: «Questa precisazione non contrasta né in linea di diritto, né in linea di fatto, con il riconoscimento della libertà degli altri culti perché, come ho detto precedentemente, ove si presentasse un’altra Chiesa che avesse non soltanto la base e il numero dei credenti della Chiesa cattolica, ma anche la sua struttura e il suo or- dinamento giuridico, lo Stato dovrebbe fare un concordato anche con questa Chiesa» (p. 722) (corsivo aggiunto).
74 Ibidem, p. 720: «in italia, in particolare, stima che si debba tenere conto del fattore politico, nel senso
cioè di ammettere che la Chiesa cattolica rappresenta un fenomeno che non può essere messo su un piano di parità di fatto, restando fermo il principio della parità di diritto, nei confronti delle altre religioni».
75 Ibidem, p. 720. 76 Ibidem, p. 721.
si aggiunga il concetto che questi due distinti poteri, che hanno ciascuno una sfera ben definita di rapporti e di competenza, entrano in contatto attraverso quel determinato ordinamento concreto co- stituito dai Patti Lateranensi77.
all’on. mastrojanni che avanzava delle preoccupazioni di diritto internazionale riguardanti le questioni di sovranità e lamentava possibili limitazioni per la laicità dello Stato, replicava l’on. merlin che, dopo essersi dichiarato soddisfatto degli intendimenti di togliatti, precisava di essere contrario, così come tutto il gruppo democristiano, a ricostituire uno Stato confessionale; la menzione dei Patti avrebbe solamente com- portato il riconoscimento della realtà, cioè che la religione cattolica era la maggiore religione, perché professata dalla quasi totalità dei cittadini italiani78.
anche l’on. Basso, così come l’on. togliatti, sottolineò la necessità di salvare la ‘pace religiosa’, ma rimarcò pure i problemi di compatibilità riguardanti da una parte le possibili limitazioni di sovranità che sarebbero potute conseguire a causa della disci- plina proposta, dall’altra l’incompatibilità fra i principî costituzionali e gli artt. 1 e 5 del Concordato79.
L’on. Dossetti chiudeva la seduta ricordando come con i trattati gli ordinamenti sovrani potessero benissimo limitare volontariamente parte della sovranità e, riguardo all’art. 5, faceva notare come il sacerdote, nel momento dell’ordinazione, avesse ben presente quella disposizione e come dunque fosse libero di scegliere o meno se sotto- porsi a tale regola giuridica80.
La seduta venne sospesa per permettere agli onorevoli Dossetti, Cevolotto, togliat- ti, mastrojanni, Basso e Lucifero di tentare l’elaborazione di una formula concordata. ma ciò non fu possibile e, per parecchie sedute ancora, si continuò a controvertere sugli stessi nodi che erano stati messi in evidenza dai due relatori: così, il 4 dicembre 1946, l’on. Dossetti continuava a tranquillizzare i dubbiosi sostenendo che
nell’atto in cui si riconosce l’originarietà dell’ordinamento della Chiesa, se ne afferma anche l’estra- neità e quindi la distinzione rispetto all’ordinamento giuridico dello Stato. Come avviene per l’ordi-
77 Ibidem, p. 722.
78 Ibidem, p. 724. Circa i ritocchi che l’on. Cevolotto desiderava apportare ai Patti lateranensi, l’on. merlin
concordava nella necessità di modificazioni in relazione alla mutata forma costituzionale dello Stato e si diceva pronto ad assicurare che la Chiesa, «la quale si è sempre dimostrata saggia e tempista, ha già cominciato essa stessa a modificare alcune disposizioni del Concordato, come quelle relative al giuramento dei Vescovi e alle preghiere per il Capo dello Stato». Specificava poi che «il Concordato ed il trattato non vanno toccati, salvo, si intende, le necessarie eventuali revisioni che però dovranno essere effettuate unicamente mediante trattative tra le due parti contraenti e non con deliberazioni prese unilateralmente dallo Stato italiano». Dal che si può facilmente dedurre come l’intento del gruppo democristiano non fosse quello della costituzionalizzazione dei Patti, ma semplicemente quello di evitare modificazioni unilaterali del regime concordatario nel caso in cui le elezioni del 1948 avessero visto la sconfitta della Democrazia cristiana.
79 Ibidem, p. 725. L’on. Basso rimarcò che nessuno era contrario al regime concordatario ma che non si
voleva che divenisse materia costituzionale (espressione da intendersi, probabilmente, come contrarietà alla costituzionalizzazione delle disposizioni).
namento giuridico internazionale, il cui riconoscimento non influisce sui rapporti interni dei cittadini con lo Stato, così il sacerdote e il fedele, pur essendo soggetti all’ordinamento giuridico della Chiesa,
quando entrano in contatto con lo Stato, non saranno evidentemente sottratti alle norme proprie dell’or- dinamento giuridico statuale,
osservando inoltre che il riconoscimento della originarietà dell’ordinamento giuridico della Chiesa non toglieva allo Stato la possibilità di disconoscere qualche norma dell’or- dinamento giuridico canonico, in contrasto con le norme statuali81.
Si doveva dunque distinguere fra il riconoscimento ordinamentale e le disposizioni del concordato incompatibili con l’ordinamento statale: l’on. Dossetti ribadiva chiara- mente questo concetto dopo che l’on. marchesi, a proposito dell’art. 5 Conc. gli aveva fatto notare come uno Stato non potesse disonorare se stesso riconoscendo effetti civili e retroattivi a una obbligazione religiosa di carattere spirituale82.
Da una parte, dunque, i timori per una eventuale costituzionalizzazione dei
Patti, uniti però alla convinzione che fosse da assicurare politicamente la ‘pace
religiosa’; dall’altra la preoccupazione che un governo non democristiano potesse provvedere a denunciare il concordato e a ridurre ad associazione privata la Chiesa cattolica83.
La discussione venne ancora rimandata per cercare un accordo. il 5 dicembre 1946 l’on. togliatti presentava una sua proposta alla quale veniva affiancata la proposta del Pres. tupini84.
in data 11 dicembre 1946, l’on. Dossetti valutava positivamente la proposta togliat- ti, ma insisteva affinché si facesse esplicita menzione dei Patti, senza alludere a un generale principio concordatario: questo perché era necessario non contraddire «quella
81 Ibidem, p. 757 (corsivo aggiunto).
82 Ibidem, p. 758. L’on. Dossetti precisava ancora che il riconoscimento dell’originarietà dell’ordinamento
giuridico canonico non implicava il riconoscimento di singole disposizioni e tanto meno l’attribuzione di deter- minate conseguenze giuridiche nell’ordinamento statuale in relazione alle norme proprie della Chiesa (p. 759).
83 Ibidem, p. 758. Ciò emerge chiaramente dalle parole dell’on. marchesi, secondo cui non si voleva disco-
noscere la personalità giuridica internazionale della Santa Sede né denunciare i Patti, ma solamente evitarne la costituzionalizzazione» (p. 759), da quelle dell’on. moro – «più che la consistenza concreta dei Patti Lateranensi, la quale, come ha detto l’onorevole Dossetti, può essere oggetto di una revisione che è del resto prevista in un articolo dei Patti stessi, crede sia molto più importante affermare nella Costituzione il riconoscimento dell’origi- narietà dell’ordinamento della Chiesa, che ponendo su di un piano di eguaglianza i rapporti tra Stato e Chiesa, contribuirà a mantenere quella pace religiosa che oggi regna in italia» (p. 761) – e quelle dell’on. Dossetti – «è un diritto della coscienza cattolica italiana di pretendere che la Costituzione, come garantisce tanti altri diritti forse meno importanti, garantisca che domani lo Stato non devii bruscamente dalla linea di fatto oggi esistente e non presuma di mettere la Chiesa alla stregua di qualsiasi società privata» – (p. 762).
84 Ibidem, p. 768. La proposta togliatti era così formulata: «Lo Stato è indipendente e sovrano nei confron-
ti di ogni organizzazione religiosa od ecclesiastica. Lo Stato riconosce la sovranità della Chiesa cattolica nei limi- ti dell’ordinamento giuridico della Chiesa stessa. i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica sono regolati in termini concordatari». Quella tupini, invece: «art. 1 Le norme di diritto internazionale fanno parte dell’ordinamento della Repubblica. Le leggi della Repubblica non possono contraddirvi. art. 2 La Repubblica riconosce la sovra- nità della Chiesa cattolica nella sfera dell’ordinamento giuridico di essa. art. 3 i Patti Lateranensi, trattato e Concordato, attualmente in vigore, sono riconosciuti come base dei rapporti tra la Chiesa cattolica e lo Stato».
fondamentale realtà storica con cui si è composto un dissidio secolare sistemando i rapporti fra Stato e Chiesa»85.
Si arrivò così alla decisiva seduta del 18 dicembre 1946, aperta da un tentativo di sintesi del Pres. tupini: «Lo Stato e la Chiesa Cattolica, sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. i loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi»86.
Su questa formulazione si accese il dibattito, sempre animato dalle solite reciproche