La decisione 2008/913/GAI: un passo indietro nel processo di eliminazione dei reati di opinione dal nostro ordinamento.

3. Le alterne vicende dei reati di opinione in Italia.

3.5. La decisione 2008/913/GAI: un passo indietro nel processo di eliminazione dei reati di opinione dal nostro ordinamento.

Se il legislatore nazionale si era riproposto – seppur con scarsi risultati – di cancellare i reati di opinione, il legislatore comunitario ha rimescolato le carte, andando in una direzione completamente opposta rispetto a quella della l. n. 85 del 2006.

La decisione quadro del Consiglio del 28 novembre 2008 sulla lotta a talune forme di razzismo e xenofobia, dopo anni di intensi dibattiti e negoziazioni (202_),

si prefissa l’ambizioso obiettivo di addivenire ad un bilanciamento tra il diritto di pensiero e di parola e altri beni di egual rango, primo fra tutti la dignità umana. In particolare, la decisione prevede che ciascuno Stato membro adotti le misure necessarie per punire l’istigazione alla violenza e all’odio razziale (art. 1.1, lett. a), realizzata anche mediante la diffusione e la distribuzione pubblica di scritti, immagini o altro materiale (art. 1.1, lett. b), nonché l’apologia, la negazione o la minimizzazione grossolana dei crimini di genocidio, dei crimini contro l’umanità, dei crimini di guerra ex artt. 6, 7, 8 dello Statuto della Corte penale internazionale (art. 1.1, lett. c) e dei crimini definiti dall’art. 6 dello Statuto del Tribunale militare internazionale, allegato all’accordo di Londra dell’8 agosto 1945 (art. 1.1, lett. d), sempreché tali comportamenti siano posti in essere in modo da istigare alla violenza o all’odio razziale.

Se, in generale, l’opera di adeguamento del diritto interno alle prescrizioni comunitarie non è sempre facile, l’implementazione della decisione quadro in esame è risultata ancora più complicata del previsto, «implicando un intreccio di valutazioni di ordine politico, sociale, criminale, intimamente legate

strategia di fondo (…) l’unica linea politica che sembrerebbe aver realmente dominato è quella di prestare un riparo indulgenzialista a ben specifiche vicende giudiziarie». Il riferimento – esplicitato da D.PULITANÒ,Riforma dei reati d’opinione?, cit., p. 746 – è ad una sentenza di condanna del Tribunale di Verona (2 dicembre 2004) nei confronti di alcuni esponenti della Lega Nord, su cui si avrà modo di tornare infra.

202_{Per una cronistoria del «tormentato cammino verso la decisione quadro del}

Consiglio», v. L.SCAFFARDI, Oltre i confini della libertà di espressione, cit., p. 37 e ss. La prima proposta di decisione quadro risale al 2003. In questa occasione, però, pur avendo effettuato un esame approfondito del progetto, il Consiglio GAI non raggiunse alcun accordo sulla proposta iniziale. Si dovette dunque attendere il 2005, anno in cui fu presentata la nuova versione della proposta, la cui natura fortemente “compromissoria” aveva creato molte aspettative. Ma neppure questa volta il processo ebbe esito positivo. Solo nel 2007, grazie al semestre di presidenza tedesca, si registra una concreta accelerazione verso l’adozione di un testo comune. Il lungo e travagliato iter si conclude il 28 novembre 2008, anno in cui viene adottata la decisione quadro in discorso.

all’identità storico-culturale di ogni nazione» (203_{). Esaminata la complessità}

delle problematiche orbitanti attorno alla categoria dei reati di opinione nel solo ordinamento italiano, l’impressione è che con questa decisione quadro il legislatore comunitario pecchi di presunzione, avendo la pretesa di uniformare tra loro i più disparati orientamenti assunti dagli Stati membri in una materia così delicata come quella dei rapporti tra libertà di manifestazione del pensiero e diritto penale.

I problemi maggiori si riscontrano rispetto alle fattispecie di apologia, negazione e minimizzazione dei crimini sub lett. c) e d). L’esclusione dal testo normativo di ogni riferimento ai crimini commessi dal regime comunista – come invece auspicato dagli Stati membri appartenenti all’ex blocco sovietico (204_{) – ha evidenziato le molte difficoltà connesse al raggiungimento di un}

comune punto di equilibrio sull’uso dello strumento penale rispetto a fenomeni quali il razzismo e la xenofobia, i cui riflessi storici, politici e sociali sono innegabili. In proposito, si ritiene che i crimini sub lett. d) – cui, peraltro, è stata riservata un’apposita previsione, quando invece avrebbero potuto essere ricondotti sub lett. c) (205_{) – non siano altro che quelli previsti dalle norme}

varate, a suo tempo, dalle Potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale, “per il giudizio e la punizione dei grandi criminali di guerra dei Paesi europei dell’Asse”. Ora, non è una novità che la storia – e, in questo caso, anche le leggi – siano scritte dai vincitori. Ben si comprendono, quindi, le preoccupazioni degli Stati membri dell’ex U.R.S.S.: in mancanza di espressi riferimenti al riguardo, si potrebbero tranquillamente negare o minimizzare i più immani eccidi del ventesimo secolo, come quelli di milioni di kulaki in Russia e in Ucraina, e di altrettanti intellettuali e contadini in Cina ad opera

203_C. _M_ANCUSO_,_{La decisione quadro 2008/913/GAI: due passi in avanti e uno indietro}

nella lotta europea contro il razzismo, in Dir. pen e proc. 2009, p. 645.

204_{Significativa, in merito, è la dichiarazione della Lettonia sui crimini del regime}

totalitario comunista in aggiunta alla dichiarazione del Consiglio, allegata al processo verbale del consiglio GAI del 28 novembre (1635/1/08 REV 1).

205_{Così F.M.} _A_GNOLI_,_{La decisione quadro 913/2008 GAI e la libertà di espressione, in}

C.MOFFA (a cura di), La polizia del pensiero. Ricerca storica, insegnamento, libertà di opinione, internet: le frontiere del nuovo totalitarismo nell’Europa democratica, Bologna 2009, p. 63, per il quale quella operata dalla lett. d) è «una distinzione introdotta dove non vi è ragione di distinguere». Questa osservazione è condivisa anche da L. SCAFFARDI, Oltre i confini della libertà di espressione, cit., p. 48.

dei regimi comunisti (206_{). Ci sarebbero, quindi, genocidi di serie A (quelli}

espressamente richiamati dalla decisione quadro) e genocidi di serie B (che il testo della decisione non menziona). Nel contempo, però, si è osservato che l’art. 6 dello Statuto del Tribunale di Norimberga «include nella categoria dei crimini contro l’umanità gli atti inumani ai danni di una qualsiasi popolazione civile e le persecuzioni per “motivi politici”, oltre che “razziali e religiosi”, nelle quali categorie possono certamente rientrare, in quanto anche politicamente motivati, gli stermini russi e cinesi» (207_{). Questa lettura appare senz’altro}

convincente, ma un richiamo espresso anche a quei crimini non avrebbe guastato. Meglio ancora sarebbe stato parlare in generale di “crimini contro l’umanità”, omettendo ogni riferimento normativo di parte.

Peraltro, quello poc’anzi esaminato non è l’unico nodo problematico della decisione quadro. Essa, infatti, è stata ampiamente criticata anche sotto il profilo della determinatezza. L’impiego di «termini a basso livello di precisione normativa» (208_{), «estranei alla puntualità del linguaggio giuridico» (}209_{), ha}

certamente contribuito ad ostacolare un’interpretazione conforme della decisione, rallentandone l’implementazione nei vari ordinamenti nazionali. Si pensi, ad esempio all’aggettivo “grossolana”: un’interpretazione letterale della disposizione consentirebbe di riferire il requisito della grossolanità alla sola minimizzazione, poiché per rapportarlo anche alla negazione si sarebbe dovuto usare il plurale “grossolane”. Sennonché, risulta difficile comprendere la ratio di una simile diversità di disciplina (210_{). In ogni caso, al di là di questa}

incongruenza, è controverso quale sia la corretta interpretazione da attribuire allo stesso aggettivo, nonché ai termini “diffusione”, “ordine pubblico”, “comportamenti offensivi” che, proiettati in una dimensione europea, «rischiano di accentuare (…) i noti “vizi” di eccessiva genericità e

206_{Così si esprime M.}_M_ELLINI_,_{A dir bene di Carlo Magno si andrà in galera, in Giustizia}

giusta, 18 dicembre 2008, il quale osserva che, «batti e ribatti, il delitto di “falso storiografico in genocidio” è diventato norma europea. Ma negare i genocidi non sempre sarà reato. Ci saranno genocidi e genocidi. Non sarà reato affermare che i milioni di contadini russi, andati all’altro mondo ai tempi di Stalin, sono morti tutti per aver bevuto troppa vodka e che non furono sterminati dal regime comunista».

207_F.M. _A_GNOLI_{, Libertà di opinione e decisione quadro 2008/913/GAI, in}

www.21e33.it, 1 gennaio 2009 (pubblicato dal gruppo di informazione e denuncia in difesa degli artt. 21 e 33 Cost.).

208_C._M_ANCUSO_,_{La decisione quadro 2008/913/GAI, cit., p. 648.}

209_F.M._A_GNOLI_{, Libertà di opinione e decisione quadro 2008/913/GAI, cit.}

210_{L’incongruenza è rilevata da F.M.} _A_GNOLI_{, Libertà di opinione e decisione quadro}

indeterminatezza scontati, sul piano nazionale, dalle normative afferenti ai reati di opinione, oltre che di accentuare le differenze legislative tra gli Stati» (211_).

Ulteriori perplessità sono date dal fatto che le lett. c) e d) puniscono l’apologia, la negazione o la minimizzazione dei crimini suddetti, “quando [tali] comportamenti siano posti in essere in modo atto a istigare alla violenza o all’odio” nei confronti di un gruppo etnico o di un suo membro. Orbene, «non si comprende appieno quale sia la fattispecie che realmente si vuole colpire, apparendo il disposto contorto e confuso» (212_{). Infatti, se può ritenersi che}

nell’apologia di crimini sia in qualche misura implicito l’invito a ripeterli, non altrettanto può dirsi per la loro negazione o minimizzazione. Negare lo sterminio degli ebrei, ad esempio, non significa necessariamente istigare alla violenza e all’odio nei loro confronti. Così come è perfettamente possibile rispettare ebrei ed armeni e tuttavia essere convinti che nazisti e giovani turchi non ne abbiano programmato il genocidio (213_{). Il che, peraltro, è}

riconosciuto anche dalla stessa decisione quadro che, per la punibilità di tali comportamenti, esige un quid pluris, vale a dire che siano posti in essere “in modo atto ad istigare all’odio o alla violenza”. Ma allora l’intero contenuto delle lett. c) e d) diviene superfluo, le condotte ivi descritte potendo rientrare a pieno titolo fra quelle più genericamente individuate dalle due lettere precedenti (214_).

Inoltre, assimilando i comportamenti apologetici, negatori e minimizzatori a quelli istigatori, e imponendo agli Stati di sanzionare l’istigazione all’apologia, al diniego e alla banalizzazione dei suddetti crimini, la decisione quadro finisce per incriminare una sorta di “istigazione alla istigazione”, che si traduce in un’eccessiva anticipazione della soglia di attività punibile: esattamente ciò che il legislatore nazionale del 2006 aveva inteso evitare, introducendo il requisito dell’idoneità degli atti nei delitti di attentato. Questa, peraltro, non è la sola asimmetria rilevabile tra la normativa comunitaria e la disciplina nazionale.

211_C._M_ANCUSO_,_{La decisione quadro 2008/913/GAI, cit., p. 651.} 212_L._S_CAFFARDI_{, Oltre i confini della libertà di espressione, cit., p. 48.}

213_{Così F.M.}_A_GNOLI_{, Libertà di opinione e decisione quadro 2008/913/GAI, cit.}

214_F.M. _A_GNOLI_{, Libertà di opinione e decisione quadro 2008/913/GAI, cit.; L.}

SCAFFARDI, Oltre i confini della libertà di espressione, cit., p. 48. Contra, invece, C. MANCUSO, La decisione quadro 2008/913/GAI, cit., p. 648, per la quale l’espressa subordinazione della illiceità della condotta meramente apologetica alla integrazione degli estremi di un comportamento istigatorio sarebbe pienamente giustificata dalla volontà – più volte manifestata dalla nostra giurisprudenza costituzionale – di recuperare la sfera offensiva e materiale di questo discusso illecito.

Le maggiori discrepanze si ravvisano nella disciplina nazionale anti-razzismo, la cui piattaforma incriminatrice è stata parzialmente ridotta dalla l. n. 85 del 2006, che ha operato una maggiore specificazione delle condotte punibili e ha abbassato il livello sanzionatorio di talune fattispecie. A titolo esemplificativo, si pensi al novellato art. 3, comma 1, lett. a) della l. n. 654 del 1975, che attualmente punisce la propaganda e l’istigazione a commettere atti discriminatori con la pena alternativa della reclusione o della multa. Ciò detto, la possibilità qui accordata di comminare la sola pena pecuniaria si pone in contrasto con le prescrizioni europee, che obbligano gli Stati a sanzionare i c.d. reati razzisti mediante la sola pena detentiva (art. 3.2). Ancora più «scottante» (215_{) è la questione riguardante la punibilità delle condotte}

negazioniste, fortemente avversata dall’Italia. Una proposta in tal senso, infatti, era già stata avanzata nel 2007 dall’allora Ministro della Giustizia Mastella (216_{), ma le reazioni (politiche e non) contrarie all’introduzione di tali}

fattispecie furono talmente forti da impedirne l’inserimento in un disegno di legge (v. infra cap. V, par. 3.1.e 3.2). A sostegno della sua irremovibile posizione in tema di negazionismo, l’Italia potrà comunque invocare l’art. 1.2 della decisione quadro che, in deroga all’obbligo comunitario, prevede che “gli Stati membri poss[a]no decidere di rendere punibili soltanto i comportamenti atti a turbare l’ordine pubblico o che sono minacciosi, offensivi o ingiuriosi”. Nonostante questa piccola “via di fuga”, però, l’impressione generale è che la disciplina comunitaria voglia «obbliga[re] l’ordinamento italiano ad un parziale “ritorno al passato”» (217_{), sottovalutando l’impatto di certe vicende storiche}

sulle dinamiche politico-sociali del nostro Paese e vanificando tutti gli sforzi compiuti dalla dottrina e dalla giurisprudenza per adeguare la legislazione ordinaria ai principi sanciti dalla Costituzione.

215_C._M_ANCUSO_,_{La decisione quadro 2008/913/GAI, cit., p. 653.}

216_{V., sul punto, D.} _P_ULITANÒ_, _{Sulla legittimità dei reati d’opinione nella proposta}

Mastella, in Quaderni cost. 2007, p. 371. L’On. Mastella avrebbe voluto ripristinare il testo originario dell’art. 3, co. 1, lett. a) e b) della c.d. legge Mancino, modificato solo l’anno prima dalla l. n. 85 del 2006. Se la proposta fosse stata accolta, il legislatore avrebbe dimostrato per l’ennesima volta di essere affetto da “schizofrenia”: sarebbe infatti tornato ad incriminare la diffusione (invece della propaganda) di idee fondate sulla superiorità o sull’odio razziale, e l’incitamento (anziché l’istigazione) ad atti di discriminazione o di violenza, ripristinando la sola pena detentiva (precedentemente sostituita da quella pecuniaria), con quell’andamento altalenante e «bustrofedico» (C. NORDIO, Reati d’opinione: occasione persa, cit., p. 9) che sovente caratterizza il suo operato.

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SOMMARIO: 1. La propaganda sovversiva o antinazionale (art. 272 c.p.) e il lungo

Nel documento PAROLE CATTIVE E AZIONI CRIMINOSE. LA SOTTILE LINEA DI CONFINE TRA LIBERTÁ DI ESPRESSIONE E RESPONSABILITÁ PENALE (pagine 74-79)