2. Tesi: rinvio delle leggi, manifesta non costituzionalità e princip
2.1. La cd «dottrina Ciampi»
Le premesse sembrano quindi sufficientemente solide per avanzare la tesi (tutta da dimostrare) che guida il presente capitolo: l'esercizio delle attribuzioni presidenziali, in particolare quelle in sede di promulgazione delle leggi, si pone a presidio dei principi supremi dell'ordinamento (solo di quelli, in una versione forte, o almeno di quelli, in una versione debole), distinguendosi in tal modo dal sindacato di legittimità costituzionale delle leggi, la cui funzione è di accertare la compatibilità delle leggi con l’intera costituzione? Le coordinate costituzionali del potere di rinvio delle leggi sono così scarne32, e anzi assolutamente silenti sul punto dei “parametri” alla stregua dei quali
il Presidente debba misurare il suo intervento33, che – a rigore – nessuna tesi che cerchi
di far dire alla Costituzione ciò che essa (espressamente) non dice, potrebbe essere irrefutabilmente dimostrata, né confutata34.
www.lastampa.it).
29Ci si riferisce qui all'episodio con cui il Presidente Napolitano ha fatto conoscere il suo punto di vista sul
d.d.l. costituzionale A.S. 2180, recante «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato». Il provvedimento, che si inserisce in una complessa vicenda “a puntate” (sulla quale, più approfonditamente, vedi infra, cap. 6, § 4.2, 220 ss.), inizialmente prevedeva un meccanismo di sospensione dei processi penali, estesa a fattispecie di reato pre ed extra-funzionali, di efficacia retroattiva, per il solo Presidente del Consiglio dei ministri: la Commissione affari costituzionali del Senato esprimeva però l'intenzione di estenderne l'ambito di applicabilità anche al Capo dello Stato. A questo punto interveniva la lettera del Capo dello Stato al Presidente della Commissione, con la quale si esprimevano «profonde perplessità sulla [...] scelta d'innovare la normativa vigente prevedendo che la sospensione dei processi penali riguardi anche il Presidente della Repubblica»: si vedano le notizie della stampa quotidiana del giorno 23 ottobre 2010; il testo della lettera è reperibile all'indirizzo http://www.quirinale.it.
30Nella dottrina più risalente, ex plurimis, F. CUOCOLO, Il rinvio presidenziale nella formazione delle
leggi, cit., particolarmente 93 ss.
31Per una trattazione molto recente, cfr. R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, cit., § 5 paper.
32Art. 74 Cost.: «Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio
motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione.
Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata».
33È stato scritto, in riferimento all'art. 74 Cost., che questa è da considerarsi una «lacunosa disposizione
costituzionale»: così R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, cit., 4.
34La plasticità non è peraltro limitata alla specifica attribuzione di cui all’art. 74 Cost., bensì all’intera
figura presidenziale: in questo quadro una prova tangibile della possibilità di intraprendere modelli ricostruttivi del tutto inediti, rispetto a quelli prevalenti, pur senza uscire dal testo della Costituzione, è offerta recentemente dal contributo di O. CHESSA, Il Presidente della Repubblica parlamentare.
La necessità di integrazione delle coordinate costituzionali espresse in tema di rinvio delle leggi sembra dunque essere determinata dal testo stesso. Gli strumenti di questo processo di integrazione non possono che essere molteplici, come necessariamente avviene per le operazioni di interpretazione dei testi giuridici: gli esiti, per quanto concerne questo settore, sono invece (eccezionalmente) determinati all'interno di un insieme finito di elementi, e consistono nei sessanta rinvii delle leggi che l’esperienza repubblicana ha fino a oggi prodotto35. Cercheremo quindi di accedere agli strumenti
interpretativi attraverso la lettura sistematica dei suoi esiti, i messaggi mediante i quali i Presidenti della Repubblica hanno motivato la loro richiesta alle Camere di procedere a una nuova deliberazione e di confrontarli con la tesi del rinvio per violazione dei principi supremi dell’ordinamento.
La grande libertà interpretativa che deriva dal laconico dettato costituzionale non consente tuttavia di abusarne: sarebbe in questo senso probabilmente azzardato ipotizzare la tesi per cui il potere di chiedere una nuova deliberazione debba limitarsi ai casi di leggi suscettibili di violare i principi supremi dell’ordinamento; non altrettanto ipotizzare che il Presidente debba chiedere un nuovo esame almeno nei casi in cui le leggi sottoposte alla promulgazione siano lesive dei principi supremi dell’ordinamento. È quindi opportuno muovere semmai da una (sotto)tesi in versione debole: i poteri presidenziali in sede di promulgazione possono certo spingersi oltre al presidio dei principi supremi, ma ove questi vengano posti in pericoli, l'intervento presidenziale dovrebbe considerarsi imposto.
Per meglio ancorare la formulazione di questa tesi all'ordinamento vigente, può essere d'ausilio la formulazione di una «dottrina presidenziale» del rinvio storicamente determinata. Mi riferisco qui alla cd. «dottrina Ciampi», la cui manifestazione è fatta risalire a una celebre esternazione resa in occasione di una visita alla Humboldt
Universität di Berlino36. In quell'occasione, il Capo dello Stato veniva infatti colto da
un'imprevista domanda di una studentessa italiana presente tra il pubblico, la quale chiedeva ragioni sul mancato esercizio del potere di rinvio del cd. «lodo Schifani», recante disposizioni sulla sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato. Il Presidente rispondeva nei seguenti termini: «secondo la Costituzione la decisione, la valutazione, il giudizio sulla rispondenza alla Costituzione da parte delle leggi compete alla Corte costituzionale. Il Presidente della Repubblica solo in caso di manifesta non
costituzionalità delle leggi, rinvia quelle leggi al Parlamento, che può riapprovarle e, in
questo caso, il Capo dello Stato è tenuto a promulgarle»37.
L'individuazione di un criterio per misurare la manifesta non costituzionalità di una
35Per una panoramica completa, cfr. tabelle nn. 4 e 5, appendice, 251 ss. 36La vicenda è riportata dagli organi di stampa quotidiana del 27 giugno 2003.
37Così riportato, ex plurimis, da A. CARDONE, La presidenza Ciampi e il potere di rinvio delle leggi:
legge è stata, com'era prevedibile, al centro di un'intensa indagine della dottrina38, la
quale non ha peraltro mancato di constatare la scarsa rispondenza della prassi del medesimo Presidente che l’ha formulata alle linee guida espresse nella sua esternazione berlinese39, che rischia forse di essere stata presa troppo sul serio. A suggerire un
ridimensionamento dell'affermazione berlinese vi è senz'altro il contesto in cui venne resa, in una forma, si potrebbe dire, rocambolesca e niente affatto solenne; ma quel che più rileva è il dato per cui non vi è alcun argomento di pregio giuridico per sostenere che a un Presidente spetti l'autorità di determinare una dottrina del rinvio giuridicamente vincolante40.
Poste queste premesse cautelative, è innegabile che la cd. «dottrina Ciampi» avesse un certo appeal, di cui è testimonianza l'eco che ha avuto all'interno del dibattito dottrinale. In questa sede potrà quindi essere utile farvi riferimento, incrociando dunque la tesi, come più sopra formulata, con l'esternazione berlinese: può darsi che la
manifesta non costituzionalità che legittima il Capo dello Stato a rinviare la legge che
38Ex plurimis, C. CHIMENTI, Quirinale e rinvio delle leggi alle Camere, in www.forumcostituzionale.it;
C. FUSARO, Sempre più difficile... fare il presente (della repubblica). Risposta a Carlo Chimenti, in www.forumcostituzionale.it e M. C. GRISOLIA, Nuove problematiche sul potere presidenziale di rinvio delle leggi, in Quaderni dell'Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, n. 15, Torino, 2005,
115 ss.
39M. C. GRISOLIA, Nuove problematiche sul potere presidenziale di rinvio delle leggi, cit., passim, e A.
CARDONE, La presidenza Ciampi e il potere di rinvio, cit, passim. Contra, altri autori rilevano che, nei messaggi di motivazione dei rinvii, il Presidente Ciampi abbia sempre tenuto a sottolineare la «evidente illogicità giuridica», «il palese contrasto» con la Costituzione, la violazione di imperativi «ineludibili» o l'«evidente, palese contrasto» con disposizioni costituzionali: così R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, cit., 4 paper.
40Considereremo in queste pagine l'esternazione berlinese come un ipotetico “manifesto” della tesi che
vorrebbe misurare l'esercizio del potere di rinvio delle leggi con il calibro della violazione dei principi supremi dell'ordinamento, rimanendo ben consci del fatto che nel discorso di Berlino non si può certo rintracciare né una compiuta formulazione di una tale tesi, né una sua giustificazione. L 'estremizzazione della tesi qui avanzata per pura ipotesi sperimentale, peraltro, trova autorevole conforto nelle riflessioni di attenta dottrina: così S. GALEOTTI - B. PEZZINI, Il Presidente della Repubblica nella Costituzione
italiana, in Dig. Disc. Pubbl., XI, Torino, 1996, 464, ritengono che «la posizione costituzionale e il ruolo
del Presidente della Repubblica fanno sì che i motivi del rinvio restino ancorati ad una solida base costituzionale: […] sembra utile sottolineare che i vizi che il Presidente segnala nel messaggio di rinvio debbono essere tali da comportare lesione di principi costituzionali chiaramente individuabili, e precipuamente riferiti ai valori di permanenza dell'ordinamento costituzionale»: lo strumento del rinvio sarebbe così la «sede in cui il Presidente può, secondo il suo alto consiglio, utilmente fornire l'occasione di correggere anomalie tali da pregiudicare valori essenziali dell'ordinamento» (ibidem). Altri hanno osservato che l'istituto del rinvio «si pone, innanzitutto, come strumento di salvaguardia dell'unità nazionale e dei principi supremi ad essa sottesi. Il suo preminente fine è quello di arginare i pericoli della «egemonia parlamentare» e gli eventuali deliri della maggioranza»: così C. DE FIORES, Il rinvio delle
leggi tra principio maggioritario e unità nazionale, cit., 197. A proposito del problema dei meccanismi di
tutela effettiva dei principi supremi della Costituzione, si riferisce al rifiuto di promulgazione delle leggi da parte del Capo dello Stato anche F. MODUGNO, Qualche interrogativo sulla revisione costituzionale
ne sia viziata, non si contraddistingua per la sua evidenza, bensì per l'idoneità a ledere i principi supremi dell'ordinamento?