Una giurisprudenza inconsistente?

Di fronte a una giurisprudenza tanto magmatica, il modo più semplice per misurare la consistenza giurisprudenziale dei principi supremi dell'ordinamento è senz'altro una rudimentale conta: isolando le sole sentenze di accoglimento, nelle quali i principi supremi dell'ordinamento siano stati posti nelle maglie dell'ordito motivazionale funzionali a giustificare la decisione, l'esito della valutazione della concreta posizione

perché, in quei casi, la riproposizione delle medesime norme con la forma della legge costituzionale non sarebbe sufficiente a sanarne i vizi sostanziali. Per questo desta perplessità la discussione che è esplosa, dopo la sentenza n. 24 del 2004 della Corte costituzionale (sul cd. lodo Schifani), di non pronunciarsi sulla lesione dell'art. 138 Cost., e desta ancora più perplessità la decisione della medesima Corte di accogliere la questione in riferimento all'art. 138 Cost. in occasione della dichiarazione di incostituzionalità del cd. lodo Alfano. Su questi temi si tornerà infra, cap. 6, § 5, 223 ss.

227_{Corte costituzionale, sentenza n. 175 del 1973 (punto 2 c.i.d.).}

228_{Gli «invocati parametri» erano «”una serie di principi accolti dalla costituzione”» e individuati dal}

giudice a quo attraverso il riferimento agli artt. 3, 9, 117 e 128 della Costituzione. Dalla stringata motivazione dell'ordinanza si deduce che la Corte, nell'escludere i parametri dal novero dei principi supremi dell'ordinamento, si riferisse in particolare alla tutela costituzionale delle competenze di Regioni, Province e Comuni che il ricorrente riteneva violate, nel caso di specie, dalle norme – derivate dai Patti lateranensi – che sottraevano gli immobili individuati dal Trattato lateranense alle autorizzazioni e concessioni previste dalla disciplina ordinaria. Per alcuni riferimenti alla questione, cfr. supra, in questo capitolo, § 2.2.5, 68.

della Corte in ordine alla tematica sembra essere inesorabile. Si è visto infatti come una

sola sentenza (la n. 18 del 1982) dichiari l'illegittimità costituzionale di una norma

disposta da un atto formalmente idoneo a derogare (persino) norme di rango costituzionale. È però possibile che il metro di giudizio non sia corretto: è possibile cioè che valutare la consistenza della giurisprudenza in base al mero numero di pronunce di accoglimento comporti un'eccessiva semplificazione della problematica. Un'analisi più attenta conduce infatti a osservare come non solo vi siano sentenze di accoglimento che potrebbero essere facilmente (ri-)formulate sotto forma di rigetto o inammissibilità, ma che – anche viceversa – alcune sentenze di rigetto o di inammissibilità dispongono purtuttavia determinati effetti innovativi nell'ordinamento230_.

Nel primo spettro di decisioni (dispositive di accoglimento della questione, ma riformulabili ipoteticamente come decisioni di rigetto), potrebbe rientrare proprio la sentenza 18 del 1982 (l'unico caso di accoglimento), nella quale la Corte si preoccupa di precisare che la questione sia fondata in quanto «le norme denunciate, interpretate come

dianzi esposto, incidono profondamente e radicalmente sui poteri che in via generale

sono attribuiti al giudice [...], allorché sia chiamato a dichiarare l'efficacia nell'ordinamento dello Stato italiano di sentenze emesse in ordinamenti a questo estranei»231 _{e di osservare che «non sono mancate negli ultimi anni sentenze, anche della}

Corte di cassazione, ispirate ad una interpretazione delle denunciate norme diversa da quella che costituisce la base di partenza delle ordinanze di rimessione», sostanzialmente costruendo la portata normativa dell'accoglimento della questione su un piano interpretativo. È infatti proprio perché «tale “giurisprudenza innovatrice” non può[poteva] allo stato dirsi decisamente prevalente»232 _{rispetto a quella proposta dal}

giudice a quo, che la Corte finisce per accogliere la questione233_.

Nel secondo spettro di pronunce (dispositive di rigetto o inammissibilità, ma riformulabili usando lo schema dell'accoglimento), potrebbe citarsi la sentenza n. 366 del 1991, nella quale la Corte veniva interrogata sulla legittimità costituzionale dell'art.

230_{L'ipotetica equivalenza di dispositivi opposti è determinata, in fondo, dal fatto che «tutte le decisioni}

hanno carattere eminentemente interpretativo» (N. OCCHIOCUPO, La Corte costituzionale: «esigenza

intrinseca», cit., 53.). Sulla riconducibilità di tutte le sentenze ad una matrice interpretativa, V.

CRISAFULLI, Le sentenze «interpretative» della Corte costituzionale, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1967, 1 ss.

231_{Corte costituzionale, sentenza n. 18 del 1982 (punto 5 c.i.d., enfasi aggiunta).}

232_{Ibidem; sulla “giurisprudenza innovatrice” cui fa cenno la Corte, si veda A. FINOCCHIARO, La}

giurisprudenza innovatrice della Cassazione in tema di efficacia civile delle sentenze ecclesiastiche di nullità matrimoniale, in Giur. it., 1978, I, 1699 ss.; sulle proposte con cui la dottrina anticipava il

tentativo della giurisprudenza si veda, per tutti, A. C. JEMOLO, Il matrimonio, Torino, 1961, 352 ss.

233_{A proposito della sentenza n. 18 del 1982 fu infatti osservato che «solo chi intenda rimanere ancorato}

alle pure forme giuridiche potrebbe qualificare la decisione della Corte come una sentenza di accoglimento: in realtà, ad una valutazione più consapevole, non può sfuggire l'intimo e sostanziale significato di rigetto che la sentenza nel suo complesso sembra possedere»: così R. NANIA, Il

555 c.p.p., nella parte in cui non prevedeva che il decreto di citazione a giudizio dovesse essere notificato all'imputato straniero, che non conoscesse la lingua italiana, anche nella traduzione nella lingua a lui nota. La sentenza, pur disponendo il rigetto della questione, compie un'operazione che a livello di norme potrebbe senza difficoltà ricostruirsi con lo schema delle sentenza di accoglimento additivo, nella parte in cui aggiunge la tutela della traduzione dell'atto di citazione alle tutele già previste dal codice di procedura penale per l'imputato che non conosca la lingua italiana. Le questioni, in altre parole, sono non fondate, ma soltanto «nei sensi di cui in motivazione». In sostanza la tutela fornita dalla traduzione dell'atto di citazione nella lingua nota all'imputato straniero che non conosca la lingua italiana è da ricavarsi interpretativamente, sulla base della necessità di dare «un significato espansivo, diretto a rendere concreto ed effettivo l'inviolabile diritto alla difesa,234 _{[…] in ragione della}

natura di quest'ultimo quale principio fondamentale».

Anche la sentenza 232 del 1989, di cui si è già detto235_{, pur essendo una pronuncia}

di inammissibilità per irrilevanza della questione, è una sede nella quale la Corte non si astiene dal prendere posizione sulla questione sollevata dal giudice remittente, e anzi «nell'esaminare l'ammissibilità della questione sotto il diverso profilo della non manifesta infondatezza, il pensiero del giudice costituzionale viene espresso in termini che, per il tono usato, possono considerarsi definitivi»236_.

Vi è inoltre da osservare che, per quanto concerne le sentenze di accoglimento che accertino la violazione del principio supremo di laicità, la loro collocazione all'interno delle categorie elaborate ai fini dell'ordinamento della giurisprudenza della Corte sui principi supremi, è oltremodo problematica. Il principio di laicità, come si è visto237_,

nasce nella giurisprudenza della Corte già dotato del carattere di principio supremo e non è riducibile a una sorta di nucleo duro di altri principi costituzionali. Non trova una collocazione univoca all'interno del testo della Costituzione, bensì è presupposto a diversi altri principi, che la Corte individua riferendosi agli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 Cost. La laicità dello Stato sembra, in sostanza, esistere soltanto nella sua “forza suprema”: la Corte, quando si tratta di sindacare un qualsiasi oggetto di legittimità costituzionale alla stregua del principio di laicità, si trova quindi “costretta” a dare applicazione a un principio supremo non soltanto quando l'oggetto della questione sia una norma fornita di copertura costituzionale (e dunque idonea a derogare norme dotate di forza costituzionale), ma anche quando si tratti di una legge ordinaria.

Non sembra quindi metodologicamente corretto dare un significato diverso alle sentenze di accoglimento che dichiarino l'incostituzionalità di una norma, disposta da un

234_{Corte costituzionale, sentenza n. 10 del 1993 (punto 3 c.i.d.).} 235_{Vedi supra, in questo capitolo, § 2.2.6 e 4.1, rispettivamente 68 e 89.}

236_{L. DANIELE, Costituzione italiana ed efficacia nel tempo delle sentenze della Corte di Giustizia}

comunitaria, cit., 1187.

legge ordinaria priva di copertura costituzionale238_{, rispetto a quelle sentenze di}

accoglimento che dichiarino l'illegittimità costituzionale di norme disposte da atti dotati di copertura costituzionale.

Peraltro alcune delle pronunce in materia di principio supremo di laicità hanno le stesse caratteristiche che poco sopra si sono attribuite, ad esempio, alla sentenza n. 10 del 1993 o alla sentenza n. 232 del 1989: sentenze formalmente di rigetto, ma sostanzialmente produttive di effetti innovativi nell'ordinamento. Così, le sentenze nn. 203 del 1989 e 13 del 1991 forniscono un'elaborazione creativa degli strumenti attraverso i quali garantire la piena libertà di coscienza degli studenti che non si avvalgano dell'insegnamento della religione cattolica.

Premesse queste opportune cautele è però difficile negare il dato che a prima vista emerge dalle tabelle di sintesi dell'analisi giurisprudenziale239_{: nella giurisprudenza della}

Corte in materia di principi supremi prevale quantitativamente e qualitativamente ciò che i giudici dicono di poter fare, rispetto a ciò che i giudici fanno.

Ciononostante, mi sembra che per meglio rispondere al quesito con cui si è prudentemente aperto il presente capitolo – a cosa servono, dunque, i principi supremi dell'ordinamento nella giurisprudenza costituzionale? – sia necessario tornare al problema della distinzione tra principi costituzionali come limiti (“intra moenia”) alla revisione costituzionale e principi supremi come contro-limiti (“extra moenia”) all'ingresso nell'ordinamento costituzionale interno di norme difformi prodotte in ordinamenti esterni.

Le risposte mi sembra siano infatti un po' diverse per i due ambiti di operatività dei principi supremi dell'ordinamento.

Dalla giurisprudenza della Corte costituzionale è davvero impossibile trarre elementi inequivoci per comprendere se i principi supremi dell'ordinamento, in queste due declinazioni, siano insiemi composti degli stessi elementi; in altre parole non è chiaro se la Corte consideri che i principi supremi come limiti alla revisione costituzionale siano gli stessi principi che fungono da controlimiti (comunitari, concordatari e internazionali): vi sono infatti pronunce che sembrano porsi implicitamente nel senso di negare tale congruenza240 _{e pronunce che sembrano porsi}

238_{Si pensi ai casi citati (vedi supra, in questo capitolo, § 2.2.3, 57 ss.) delle norme attuative della legge di}

esecuzione del Concordato, oppure alle norme processuali che disponevano la formula del giuramento, o ancora ai casi di trattamento sanzionatorio differenziato per i reati contro la confessione cattolica.

239_{vedi infra, appendice, 247 ss.}

240_{Così, ad esempio, nell'importante sentenza n. 232 del 1989 i parametri della questione sono qualificati}

quali principi supremi per relationem rispetto al precedente costituito dalla sentenza n. 18 del 1982, in tema di controlimiti concordatari. Non sembra priva di significato la circostanza per cui la Corte omette di riferirsi al precedente (pronunciato soli quattro mesi prima) della sentenza n. 1146 del 1988, in tema di limiti alla revisione costituzionale: sembra cioè che la Corte tratti separatamente i principi supremi “intra

moenia” e i controlimiti “extra moenia”. Altrettanto sembra potersi desumere dalla sentenza n. 73 del

2001 nella quale la Corte si spende in una generosa ricostruzione dei controlimiti, distinguendo le norme che fanno ingresso nell'ordinamento in virtù di una specifica copertura costituzionale, le quali devono

nel senso di presupporla241_.

Non sarà necessario ribadire come sia impossibile confrontare empiricamente gli elementi dei due insiemi, per accertare se i principi inclusi dalla Corte tra i controlimiti siano gli stessi inclusi dalla Corte tra i limiti alla revisione costituzionale.

È infatti del tutto evanescente la definizione di quali siano i principi costituzionali che fungono da limiti intra moenia: dalla sentenza n. 1146 del 1988 è lecito desumere ben poco, se da un lato è vero che il principio che il giudice a quo assumeva violato era quello di eguaglianza di fronte alla giurisdizione, ma dall'altro è ancor più vero che da una sentenza di inammissibilità, armata di un corposo excursus di motivazioni ornamentali si possono desumere ben poche conseguenze normative; dalla sentenza n. 38 del 1957 sembra invece potersi desumere con sufficiente risoluzione l'inclusione tra i limiti intra moenia del principio di unità della giurisdizione costituzionale: si è visto però che, a ben vedere, anche in questo caso è necessario usare prudenza. Innanzitutto perché la Corte non ha sancito un limite alla revisione costituzionale, ma ha interpretato le disposizioni costituzionali della legge costituzionale che recepiva lo Statuto siciliano in modo da negare la vigenza delle norme che radicavano la giurisdizione costituzionale dell'Alta Corte siciliana. Anche a voler ammettere che ciò basti per qualificare il principio di unità dell'ordinamento costituzionale quale principio supremo dell'ordinamento, il problema della congruenza (o meno) dei limiti intra moenia ed

extra moenia sarebbe peraltro ancor maggiormente complicato: che dire infatti degli

effetti che il cammino comunitario della Corte ha comportato sul principio (preteso) supremo di unità della giurisdizione costituzionale? L'unità può ancora considerarsi intangibile se il diritto comunitario prevale sul diritto interno difforme (finanche di rango costituzionale), ed è il giudice ordinario a dover rilevarne la difformità, per poi disapplicare la norma interna, oppure eventualmente operare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per questione di compatibilità comunitaria – che «ha priorità logica e giuridica rispetto all'incidente di costituzionalità»242 _{– la quale, tra i parametri in base ai}

quali può decidere la compatibilità comunitaria di una normativa nazionale, in forza del Trattato di Lisbona, può contare sul principio del «rispetto dell'identità nazionale» degli Stati membri, «insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzione»243_?

Sul versante extra moenia, si è visto come la giurisprudenza della Corte, pur basandosi su una casistica abbastanza consistente, stenti comunque a fornire elementi per individuare criteri certi di distinzione tra le norme costituzionali “ordinarie” e i principi supremi dell'ordinamento: l'unico spunto ricorrente sul quale sembra lecito indagare – è stato osservato – è il «nesso che lega l'inviolabilità dei principi supremi

dunque soggiacere alla sola supremazia dei principi supremi della Costituzione, dalle norme che entrano nell'ordinamento in virtù di una legge di esecuzione che non trova un fondamento specifico in Costituzione, le quali devono dunque rispettare ogni norma costituzionale.

241_{Così la più volte citata sentenza n. 1146 del 1988.} 242_{Corte costituzionale, ordinanza n. 454 del 2006.} 243_{Art. 4, n. 2, 'Trattato sull'Unione europea'.}

dell'ordinamento costituzionale e la sovranità dello Stato italiano»244_{. Di fronte al}

riconoscimento della supremazia del diritto dell'Unione sul diritto interno, i principi supremi dell'ordinamento sorgerebbero con la funzione di condizionare tale riconoscimento. Il legame sembra però allontanare di molto i principi supremi dell'ordinamento intesi nell'accezione intra moenia (limiti alla revisione costituzionale), dai controlimiti: se quest'ultimi sono posti a presidio della sovranità interna, che senso avrebbe intendere i medesimi principi come limite sostanziale alla produzione legislativa del legislatore costituzionale? Il problema sembra in fondo riposare sull'inafferabilità (o sull'anacronismo) del concetto di sovranità245_{, che ha indotto i più}

attenti commentatori a riconoscere nel legame che la giurisprudenza della Corte traccia tra controlimiti e sovranità, almeno due forme di manifestazione di quest'ultima: la sovranità come insieme di valori, e la sovranità come insieme di funzioni o competenze246_{. I concetti, così determinati, trovano inevitabilmente ampi punti di}

contatto: come esempio viene citato «il sacrificio dei valori democratici causato dal trasferimento di competenze ad organizzazioni sovranazionali»247_.

Al di là dell'adesione o meno a questo modello ricostruttivo, e in particolare alla possibilità di riempire i controlimiti di un contenuto di valore, pur mantenendone le caratteristiche di limiti giuridici, che non convince affatto chi scrive, e anche volendo sostituire “i valori fondamentali” con “principi fondamentali” positivamente determinati nell'ordinamento, l'analisi mi sembra in ogni caso utile a distinguere la giurisprudenza “domestica” della Corte costituzionale da quella esercitata per valutare la conformità di norme prodotte in ordinamenti esterni.

L'opportunità di distinguere tra limiti e contro-limiti, nella prospettiva dei principi supremi dell'ordinamento, mi sembra derivare anche da elementi di carattere strutturale e fattuale: la nozione di limiti alla revisione costituzionale è gravata infatti da un peccato originale di astrazione, che deriva in buona parte dal raro ricorso alla revisione costituzionale. Con ciò non si vuole negare che non abbia senso interrogarsi sul caso limite delle «norme costituzionali incostituzionali»248_{, ma si vuole sottolineare come}

emerga dalla giurisprudenza intra moenia della Corte in materia di principi supremi che la funzione più frequentemente ricorrente di quelli si svolga sul piano della gestione dei conflitti tra principi costituzionali, che si concretizza al livello della legislazione ordinaria. Sarà quindi interessante approfondire il tema del comportamento di quelli che la Corte qualifica principi supremi dell'ordinamento nelle dinamiche del bilanciamento

244_{M. CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, cit., 210.}

245_{Sul crepuscolo del concetto di sovranità classicamente inteso, vedi M. LUCIANI, Tramonto della}

sovranità e diritti fondamentali, in Critica Marxista, 1993, n. 5, 20 ss.

246_{M. CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, cit., 210.} 247_Ibidem.

248_{Secondo la traduzione della formulazione del classico O. BACHOF, Verfassungwidrigen}

tra principi costituzionali249_.

Diversamente, nella giurisprudenza extra moenia, lungo i “cammini” (comunitario, concordatario, internazionale) della Corte, i principi supremi paiono un ultimo rifugio con cui la Corte costituzionale afferma il suo avamposto di giurisdizione costituzionale, seppure indiretta, verso quell'insieme operativamente sempre più significativo e dirompente di norme che fanno ingresso nell'ordinamento attraverso la copertura costituzionale predisposta dalle diverse esplicazioni del principio di apertura dell'ordinamento (artt. 7, 10 e 11 Cost.).

CAPITOLO III – SECONDOTENTATIVO

UNAPRASSIPRESIDENZIALEDEIPRINCIPISUPREMI?

SOMMARIO: 1. Ipotesi: principi supremi e attribuzioni presidenziali. – 2. Tesi: