Il parametro dei rinvii dopo la «svolta maggioritaria»

Nelle ricostruzioni della dottrina questo può considerarsi probabilmente l'aspetto più controverso del potere presidenziale: in base a quali criteri il Capo dello Stato invita le Camere a procedere a un nuovo esame del disegno o della proposta di legge?

Passando in rassegna i messaggi di motivazione dei rinvii (tutti i 60 rinvii) si può osservare una prevalenza di messaggi fondati sul rilievo della mancanza di copertura finanziaria del provvedimento: il carattere “neutro” dei rilievi fondati sull'art. 81.4 Cost. spiega ragionevolmente la maggiore frequenza con cui i Presidenti vi hanno fatto ricorso, confortati dall'inidoneità degli aspetti tecnici di tutela della finanza pubblica a legittimare l'accusa di un intervento politicamente impegnato del Capo dello Stato. Tra i complessivi 60 rinvii dell'esperienza repubblicana, il messaggio che motiva la decisione presidenziale in ben 34 occasioni fa infatti riferimento all'obbligo della copertura finanziaria46_.

Se però, aderendo agli intenti sopra manifestati, si prendono in considerazione i settennati più recenti – a partire dalla Presidenza Ciampi47 _{– il rapporto tra rinvii}

complessivi e rinvii fondati sull'art. 81 Cost., comma quarto, muta significativamente:

45_{A questo proposito cfr. C. DE FIORES, Il rinvio delle leggi tra principio maggioritario e unità}

nazionale, cit., 171 ss.

46_{Vedi infra, tabella n. 5, appendice, 251.}

47_{Trattandosi del primo Presidente eletto in regime maggioritario, in circostanze invero particolari}

(elezione al primo scrutinio a larghissima maggioranza). Su quest'aspetto si veda C. DE FIORES, Il

su 9 rinvii, soltanto due48 _{sono motivati in base alla mancanza di copertura finanziaria}49_.

Gli altri sono fondati su ragioni molteplici che raramente trovano casi analoghi nella prassi presidenziale antecedente, e non sempre trovano una copertura costituzionale dalle coordinate facilmente determinabili.

Condurrebbe troppo lontano entrare nel dettaglio di ogni singolo rinvio, ma per non affidarsi ad affermazioni indimostrate, può essere utile brevemente riportare i motivi che hanno sorretto i rinvii delle leggi più recenti, indagandone il fondamento costituzionale e la possibilità di metterli a sistema con la giurisprudenza costituzionale sui principi supremi dell'ordinamento50_.

Al primo rinvio51 _{del settennato Ciampi può trovarsi un aggancio costituzionale}

nell'art. 3 Cost., nella parte in cui il Presidente censura la disparità di trattamento che, attraverso la normativa sottoposta al suo esame, si sarebbe venuta a creare tra dipendenti pubblici inseriti in diversi comparti di contrattazione. La possibile congruenza con i parametri a partire dai quali la Corte costituzionale ricostruisce i principi supremi (in questo caso il principio supremo d'eguaglianza), non va sopravvalutata: a tacere del fatto che la possibilità di riconoscere davvero un principio supremo d'eguaglianza nella

48_{Si tratta del rinvio del 10 aprile 2003 del d.d.l. di semplificazione per l'anno 2001 e del 3 marzo 2006,}

relativo al d.d.l. di conversione di d.l. in materia di agricoltura, agroindustria, pesca e fiscalità di impresa. Per quanto concerne il primo rinvio, con cui il Capo dello Stato censurava il testo sia per quanto concerneva il profilo della quantificazione degli oneri, sia per quello dell'indicazione dei mezzi per farvi fronte, è stato osservato che, in realtà, anche questo rinvio denota un «ruolo non meramente notarile del messaggio presidenziale», in particolare laddove si sofferma sulla problematica di norme che per il presente non importano alcun onere finanziario, ma che per il futuro apparivano suscettibili di aggravare la finanza pubblica: così A. CARDONE, La presidenza Ciampi, cit., 185.

49_{Il deciso calo di rinvii operati sulla base dell'art. 81, comma quarto, Cost. ha fatto osservare ad alcuni}

autori che «[i]l Presidente mostra di aver ruotato l'asse portante dell'esercizio di questo potere: esso fa perno non più sull'inconsistente copertura finanziaria, ma direttamente sul merito delle scelte legislative»: così S. CALZOLAIO, Il rinvio delle leggi nella prassi, in Quad. Cost., 2006, 3, 883. Non va peraltro trascurato che il calo è coinciso con il progressivo riconoscimento, da parte del giudice costituzionale, della legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questione di legittimità costituzionale, prima soltanto in sede di controllo preventivo di legittimità (Corte cost., sent. n. 226 del 1976), poi anche relativamente alla copertura finanziaria delle leggi di spesa (Corte cost. sent. n. 384 del 1991) e quindi anche in sede di giudizio annuale sul rendiconto generale dello Stato (Corte cost. sent. 244 del 1995). I poteri presidenziali in sede di promulgazione hanno perso così il loro ruolo di unico filtro a presidio di tali “zone franche” della giustizia costituzionale.

50_{Una sintesi complessiva può trarsi dalle tabelle sinottiche, ove si esplicitano gli estremi utili a ricostruire}

le caratteristiche più significative dei rinvii (Numero d.d.l. o p.d.l. oggetto del rinvio, data rinvio, Presidente autore del rinvio, n. legge – ove riapprovata –, accoglimento o meno dei rilievi presidenziali, oordinate costituzionale del parametro – ove esplicitato –, eventuale contenzioso costituzionale sulla legge riapprovata): vedi infra, tabella n. 4, appendice, 251.

51_{Rinvio del 2 dicembre 2000, relativo al d.d.l. recante «norme sull'organizzazione e sul personale}

sanitario», C. 4932 G (XII legislatura), sul quale cfr. N. LUPO, Verso una motivazione delle leggi? A

giurisprudenza prevalente della Corte è più che incerta52_{, semmai si tratterebbe del}

nucleo duro dell'eguaglianza, nei suoi profili positivamente identificati dall'art. 3 Cost., comma primo. In questo caso, al contrario, il Presidente si riferisce al principio di eguaglianza inteso come metro di valutazione della coerenza interna dell'ordinamento giuridico (principio della parità di trattamento)53_{. Ulteriore ragione per non}

sopravvalutare la possibile congruenza è il fatto che non mancano, nel medesimo messaggio di rinvio della legge alle Camere, altri e diversi argomenti a sostegno della richiesta di nuovo esame, ai quali difficilmente potrebbe attribuirsi una precisa collocazione nel testo costituzionale: il Capo dello Stato muoveva infatti rilievi critici sulla scelta di procedere in contrasto con il processo di privatizzazione del pubblico impiego, sancito dal Dlgs. n. 29/1993 e «assurto ormai quasi al rango di principio generale dell'ordinamento»; e criticava quindi la genesi del provvedimento normativo che «tiene completamente celata la propria ratio», in quanto introdotto con emendamento parlamentare non supportato da idonea discussione54_.

Il secondo rinvio del settennato Ciampi ha ricevuto un'attenzione particolare, seppure per ragioni che non rilevano in modo specifico nell'ambito di questa trattazione: il rinvio, disposto il 29 marzo 2002, colpiva la legge di conversione del decreto legge n. 4 del 2002 in materia di zootecnia, pesca e agricoltura, e si inseriva così nella delicata questione dell'ammissibilità della richiesta di una nuova deliberazione su leggi di conversione di decreto legge. Il profilo problematico involveva gli effetti sostanzialmente definitivi di un rinvio su tale tipo di atto, ma – come detto – non vi è ragione di affrontarne i risvolti in questa sede55_.

52_{Vedi supra, cap. 2, § 4.2, 90 ss.}

53_{Attenta dottrina ha parlato di una doppia anima del principio di eguaglianza: «una prima, che potrebbe}

chiamarsi oggettiva, che si concentra sulla vocazione del principio di cui di discorre a fungere da vincolo al legislatore e quindi da limite, in una dimensione orizzontale tipica della forma di governo, alla potestà normativa; la seconda, soggettivamente intesa, che, nel quadro della dimensione verticale che fa del rapporto tra autorità e libertà il nucleo duro della forma di stato, incarna l'uguaglianza nel ruolo di diritto fondamentale della persona. Doppia anima quest'ultima che rimanda al duplice, e non alternativo, significato di Costituzione: “Costituzione in quanto forma politica (frame of government) e Costituzione in quanto dichiarazione di diritti inalienabili (declaration of rights)”»: così O. POLLICINO, Di cosa

parliamo quando parliamo di uguaglianza? Un tentativo di problematizzazione del dibattito interno alla luce dell’esperienza sovranazionale, in AA.VV., Quaderni della rivista di diritto costituzionale, Torino,

2006, 441, anche in rete, www.forumcostituzionale.it.

54_{Su quest'aspetto si è soffermato N. LUPO, Verso una motivazione delle leggi?, cit., 362 ss.,}

riconoscendovi un indizio per ricostruire una prassi che pretende la motivazioni di leggi che deroghino a principi generali.

55_{Non si trattava peraltro di un inedito nell'esperienza repubblicana, essendoci un precedente}

rappresentato dal rinvio di un'altra legge di conversione di d.l., effettuato dal Presidente Cossiga in data 19 febbraio 1987. Per quanto concerne le tesi della dottrina, a sostenere l'inammissibilità, ex plurimis – ma significativamente dopo il rinvio citato qui in nota – P. FALZEA, Il rinvio delle leggi, cit., 361 ss; specificamente in riferimento al rinvio citato nel testo, cfr. quindi S.M. CICCONETTI, Un caso

Quel che rileva, invece, sono i motivi che sono addotti a sostegno del rinvio. Il Presidente, in particolare, censurava la presenza nel d.l. di una norma che prorogava un termine (scaduto) per l'esercizio di una delega legislativa: si potrebbe forse ritenere che il Capo dello Stato, facendo espresso riferimento all'art. 15, comma 2, lett. a) della legge n. 400 del 1988, che pone il divieto di provvedere a deleghe legislative per mezzo di decreti legge, considerasse tale divieto implicitamente desumibile dalla costituzione56_.

Non si può però certo ritenere un legame qualificato tra tale “parametro” del rinvio e quelli che la Corte costituzionale ha assunto a fondamento della sua dottrina dei principi supremi dell'ordinamento. Il rilievo attinente al divieto di spendere un potere di delegazione legislativa con il veicolo della legge di conversione di un atto avente forza di legge non è peraltro l'unico motivo di perplessità espresso dal Quirinale, sebbene appaia, nel messaggio motivato, la censura centrale. Tra «gli altri motivi di rilievo» vi è la critica dell'appesantimento parlamentare del contenuto della legge di conversione che, inserendo normative del tutto eterogenee, spesso non giustificate da alcuna necessità e urgenza, conduce al confezionamento di leggi di conversione omnibus, con un modo di procedere che «configura uno stravolgimento dell'istituto del decreto-legge».

A partire dal terzo rinvio sembra già emergere un denominatore comune a livello dei parametri: i motivi addotti dal Capo dello Stato nel suo messaggio alle Camere sono anche qui radicati nella cd. «costituzione dei poteri». Il 5 novembre 2002 il Capo dello Stato chiedeva infatti un nuovo esame della legge che estendeva ai Consiglieri regionali la disciplina di incompatibilità prevista per Sindaci, Presidenti di Provincia, consiglieri comunali, provinciali e circoscrizionali. Da un lato il Capo dello Stato, sulla base del riferimento all'art. 122 Cost., che riserva la disciplina in questione alla legge regionale secondo il modello della competenza concorrente, osservava che un intervento sostitutivo dello Stato – come quello che si intendeva apportare – nelle more dell'approvazione della legislazione statale di principio non si giustificava, neppure se arrangiato con la cd. «clausola di cedevolezza». Dall'altra parte, il messaggio di rinvio faceva riferimento alla contestuale pendenza di un d.d.l. per la definizione dei principi fondamentali in materia elettorale: ragioni di «legittimità» che trovano la loro copertura nelle norme della seconda parte della Costituzione le prime, ragioni di «opportunità» le seconde, o tutt'al più, «evidenti ragioni di logica della legislazione», come vengono qualificate dal medesimo messaggio di rinvio.

Il quarto rinvio del settennato Ciampi, già citato57_{, si fonda sull'art. 81 Cost., comma}

quarto, e rientra nella prassi presidenziale più classica, meno problematica, e meno

ss.; per quanto concerne una già risalente dottrina volta a sostenere le ragioni dell'ammissibilità di un siffatto rinvio, L. PALADIN, Decreto-legge (voce), in Novissimo digesto, Torino, 1957, 292 ss.; più recentemente, G. PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto legge, Padova, 1989, 235 ss e L. VESPIGNANI, Il Presidente ritrovato, in Dir. Soc., 2009, 81.

56_{In questo senso, R. TARCHI, Incompetenza legislativa del governo, interposizione del Parlamento e}

sindacato della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1988, 977 ss.

rilevante ai fini della presente indagine.

Tutt'al contrario, presenta profili di grande interesse il quinto rinvio del settennato Ciampi58_{, datato 16 dicembre 2002. Probabilmente il più discusso tra quelli del decimo}

Presidente della Repubblica, ha investito la legge di riforma del sistema radiotelevisivo e della Rai-Radiotelevisione italiana.

Il Capo dello Stato si era già espresso formalmente in materia, inviando un messaggio alle Camere il 23 luglio 2002 sul pluralismo e l'imparzialità dell'informazione, richiamato a più riprese nel messaggio di motivazione del rinvio che censura innanzitutto l'art. 25, comma 3, del testo di legge approvato dalle camere in due aspetti principali: da un lato in quanto avrebbe eluso sostanzialmente i termini fissati dalla Corte costituzionale per il superamento del regime transitorio allora vigente per la disciplina di diversi aspetti della regolazione del settore radiotelevisivo; dall'altro lato i rilievi presidenziali incidono sulla mancata predisposizione di un adeguato sistema sanzionatorio in capo all'Autorità garante competente, in caso di inottemperenza delle indicazioni derivanti dalla ricca giurisprudenza costituzionale sul punto (in particolare, sentenza n. 466 del 2002).

Espliciti e puntuali riferimenti alla giurisprudenza costituzionale sono posti a sostegno di ulteriori censure contenute nel medesimo messaggio di rinvio: viene fatto riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 826 del 1988 e 420 del 1994, nella parte in cui stabiliscono la necessità di garantire «il massimo di pluralismo esterno» onde soddisfare il diritto del cittadino all'informazione, in funzione del quale sarebbe indispensabile «un'idonea disciplina che prevenga la formazione di posizioni dominanti», posizioni dominanti che – ad avviso del Capo dello Stato – non sarebbero suscettibili di essere efficacemente contrastate sulla base del sistema di calcolo del mercato rilevante predisposto dalla legge al suo esame (il c.d. «s.i.c.»). Ancora, vi è un rifermento alla sent. n. 231 del 1985, di nuovo per sostenere i rilievi mossi al sistema di calcolo del mercato rilevante, e una robusta censura al legislatore per aver assunto a base legale del suo operato il Dlgs. n. 198 del 2002, già dichiarato incostituzionale con sentenza n. 303 del 2003.

Per quanto sia formalmente vero che non vi è alcuna norma costituzionale posta a diretto fondamento del rinvio59_{, essendo la motivazione articolata a partire dalla}

giurisprudenza costituzionale in materia, è difficile negare dignità costituzionale ai principi del pluralismo e di imparzialità dell'informazione, a tutela dei quali muove l'intervento del Capo dello Stato.

Al contrario, per limitarsi agli aspetti che qui interessano maggiormente, si è già avuto modo di osservare come il principio del pluralismo venga espressamente

58_{A. PUGIOTTO, Legge Gasparri, cronaca di un “rinvio” annunciato, in D&G, 2004, 1, 8 ss. e M.C.}

GRISOLIA, Sul rinvio della legge «Gasparri», in Quad. Cost., 2004, 2, 372 ss.

annoverato dalla Corte costituzionale tra i principi supremi dell'ordinamento60_{. È vero,}

però, che l'azione presidenziale sembra primariamente orientata a tutelare l'equilibrio tra poteri dello Stato, garantendo la giurisprudenza della Corte, consolidatasi in materia, da un «aggiramento» legislativo61_.

Tale logica sembra ripresentarsi anche in occasione del successivo (sesto) rinvio opposto dal Presidente Ciampi alle Camere in data 16 dicembre 2004, in occasione dell'approvazione della legge di riforma dell'ordinamento giudiziario62_{: il Capo dello}

Stato, constatato che «[l]a riforma tocca punti cruciali e nevralgici dell'ordinamento giurisdizionale», afferma la necessità di una sorta di strict scrutiny in sede di promulgazione («il che mi ha imposto un attento confronto con i parametri fissati dalle norme e dai principi costituzionali che lo [riferendosi all'ordinamento giurisdizionale] disciplinano»).

All'esito di tale rigoroso scrutinio, la richiesta di un nuovo esame è motivata sulla base di parametri costituzionali puntualmente determinati: viene fatto riferimento agli artt. 101, 104, 110, 112 Cost. per motivare le perplessità in ordine alle norme che introducono un'annuale comunicazione del Ministro della Giustizia anche sulle linee di

politica giudiziaria per l'anno in corso; agli artt. 101, 104 e 110 Cost. in riferimento

all'istituzione di un ufficio per il monitoraggio degli esiti dei procedimenti al fine di verificare eventuali livelli di infondatezza giudiziariamente accertata della pretesa punitiva, manifestata con l'esercizio dell'azione penale; all'art. 134 Cost. in riferimento all'attribuzione al Ministro di Giustizia della legittimazione a ricorrere in sede amministrativa contro le delibere del CSM di conferimento o proroga di incarichi direttivi adottati senza il concerto o l'acquisizione dei pareri previsti dalla legge; e infine all'art. 105 Cost., in riferimento al generale ridimensionamento dei poteri del CSM.

È questo, inoltre, l'unico messaggio in cui il Presidente Ciampi sembra riprendere, almeno lessicalmente, i termini della sua esternazione berlinese, nella parte in cui l'articolato messaggio di motivazione chiede alle Camere di procedere a una nuova deliberazione per i «motivi di palese incostituzionalità».

Anche il settimo rinvio, disposto dal Capo dello Stato il 20 gennaio 2006, coinvolge una proposta di legge in materia di giustizia, recante «modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento». Il fondamento delle osservazioni del Presidente, «che attengono alla costituzionalità di disposizioni contenute nel testo», è anche in questo caso determinato con precisione all'interno della Carta costituzionale, facendosi un duplice riferimento all'art. 111 Cost. Tale disposizione, nella parte in cui prevede che «contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale …. è sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di

60_{Vedi supra, Cap. 2, § 4.4, 97 ss.}

61_{A. CHIMENTI, Il rinvio della legge «Gasparri»: un nuovo testo gravato da vecchio vizio, in}

www.forumcostituzionale.it.

legge», osterebbe al mutamento della funzione della Corte di cassazione da giudice di

legittimità a giudice di merito, operato dalle modifiche legislative presentate per la promulgazione; il secondo profilo dell'art. 111 Cost., valorizzato dal messaggio di rinvio, è il principio di ragionevole durata del processo, suscettibile di essere leso dal trasferimento dell'impugnazione della sentenza di non luogo a procedere dalla Corte d'Appello alla Corte di Cassazione. Non mancano, anche in questo messaggio di rinvio, riferimenti espressi alla giurisprudenza della Corte costituzionale, laddove – citando espressamente la sentenza n. 353 del 1996 – si mette in guardia dal rischio che «risulti compromesso “il bene costituzionale dell'efficienza del processo, qual è enucleabile dai principi costituzionali che regolano l'esercizio della funzione giurisdizionale, e il canone fondamentale della razionalità delle norme processuali”».

Non presenta aspetti particolarmente interessanti, nei limiti dell'indagine che qui si conduce, l'ottavo e ultimo rinvio del settennato Ciampi, che per la seconda volta coinvolge un disegno di legge di conversione di decreto legge, destinandolo sostanzialmente alla decadenza, sulla base della consueta considerazione che esso «prevede una quantificazione degli oneri finanziari […] largamente inferiore alle risorse necessarie al perseguimento degli scopi indicati dalla norma».

Per quanto concerne il settennato del Presidente Napolitano un'elencazione dei casi in cui il Capo dello Stato ha (finora) ritenuto di esercitare il potere di rinvio delle leggi risulta ben più agevole: si riscontra infatti un solo caso, datato 31 marzo 201063_{. Il self}

63_{Oltre al rinvio formale di cui si dirà, nel periodo della Presidenza Napolitano si è verificato un}

significativo caso di rifiuto di emanazione di un decreto-legge, che purtuttavia non verrà preso in specifica considerazione nel testo, non perché sia irrilevante, quanto per la difficoltà di confrontare omogeneamente l'esercizio dei poteri presidenziali in sede di promulgazione ed emanazione. I motivi di asimmetria sono molteplici (base costituzionale, soggetti tra i quali intercorre il rapporto, forme ed effetti), ma quello decisivo a suggerire di non confondere i due dati, è la mancanza di un obbligo di motivazione formale, che rende spesso difficile individuare con certezza i “parametri” della decisione presidenziale di rifiutare la promulgazione. Non è peraltro questo il caso del rifiuto opposto dal Presidente Napolitano, essendo stata pubblicata la lettera che questi aveva – già preventivamente rispetto alla riunione del Consiglio dei Ministri del 6 febbraio 2009 – inviato al Presidente del Consiglio per esprimere i motivi per cui non sarebbe stato disposto ad emanare il cd. decreto “salva-vita”, con cui il Governo intendeva intervenire nella nota vicenda di Eluana Englaro. Sul tema si veda M. LUCIANI, Profili

costituzionali del caso “Englaro”. L'emanazione presidenziale dei decreti-legge (spunti a partire dal caso E.), in Pol. Dir.. 2009, 3, 409 ss.; R. DICKMANN, Interventi del Presidente della Repubblica tra promulgazione ed emanazione di atti legislativi, in Rass. Parl., 2009, 4, 101 ss.; G. SERGES, Il rifiuto assoluto di emanazione del decreto legge, 2009, 1, 469 ss. Per un inquadramento generale del potere di

emanazione, nonché una precisa ricostruzione della prassi, cfr. G. CAPORALI, Il Presidente della

Repubblica e l'emanazione degli atti con forza di legge, Torino, 2000. La valutazione dell'intervento

presidenziale, peraltro, si inserisce tutto sommato armonicamente nel quadro qui tracciato in riferimento