La giurisprudenza comunitaria ha adottato un atteggiamento che può essere definito “ondivago” relativamente alla natura ed all’applicazione di principi prettamente penalistici alle sanzioni antitrust. In talune circostanze ha riconosciuto, seppure implicitamente la natura penale delle sanzioni antitrust, mentre in altre occasioni l’ha espressamente negata, giungendo, nondimeno, all’applicazione di principi penalistici.
I giudici del Lussemburgo, in ogni caso, hanno ritenuto astrattamente applicabili al momento della comminazione delle sanzioni antitrust le tutele tipiche dei procedimenti penali sulla base della ricorrente affermazione che “il
rispetto delle prerogative della difesa costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, il quale deve essere osservato dalla Commissione nei procedimenti amministrativi che possono portare all’irrogazione di sanzioni in base alle norme del Trattato in materia di concorrenza”120
.
118
Così W.P.J. WILS, Principles of European Antitrust Enforcement, Oxford and Portland, Oregon, 2005, p. 73.
119
“Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa”.
120
Sentenza della Corte del 9 novembre 1983, NV Banden – Industrie – Michelin c. Commissione, causa 322/81, in Racc., p. 3461, punto 7; sentenza della Corte del 13 febbraio
Le controversie in materia di concorrenza sono state espressamente qualificate come “penali” ai sensi della CEDU in talune conclusioni di Avvocati Generali. Nelle conclusioni proposte nel caso Rhône-Poulenc121, il giudice Vesterdorf non ha esitato a qualificare le fattispecie delineate dall’art. 81 CE come “reato di pericolo astratto, e cioè l’accordo avente scopo illecito,
e due reati di evento,vale a dire gli accordi e le pratiche concordate”122
, al fine di analizzare, negandola, la configurabilità del tentativo. L’Avvocato Generale Léger nelle conclusioni rese nella causa Baustahlgewebe123, richiesto di pronunciarsi sulla natura dei procedimenti antitrust, non ha esitato ad affermare che “Il n'est pas contestable, et la Commission ne conteste
d'ailleurs pas, que, au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, comme des avis de la Commission européenne des droits de l'homme, la présente espèce relève de la «matière pénale››”. La Corte di
Giustizia ha evitato una espressa statuizione sul punto, ma ha riconosciuto alla società Baustahlgewebe il diritto ad un’equa riparazione per l’irragionevole durata del procedimento svoltosi dinanzi al Tribunale, diritto che, come è noto, è riconosciuto dall’art. 6 della CEDU per i procedimenti “penali”. Attraverso tale riconoscimento, non pare azzardato ritenere che essa abbia, seppure implicitamente, riconosciuto la natura penale dei procedimenti e delle sanzioni antitrust, secondo l’impostazione fornita dai giudici di Strasburgo. Successivamente, la Corte, nella sentenza Montecatini124, con riferimento al principio della presunzione di innocenza, ha stabilito che “occorre ammettere
altresì che, considerata la natura delle infrazioni di cui trattasi nonché la natura e il grado di severità delle sanzioni che vi sono connesse, il principio della presunzione di innocenza si applica alle procedure relative a violazioni delle norme di concorrenza applicabili alle imprese che possono sfociare nella pronuncia di multe o ammende”.
1979, Hoffmann-La Roche c. Commissione, causa 85/76, in Racc., p. 462, punto 9; sentenza del Tribunale di primo grado del 20 marzo 2002, LR AF 1998 A/S c. Commissione, causa T- 23/99, in Racc., p. II-1705, punto 220.
121
Conclusioni del 10 luglio 1991, in Racc., 1991, p. II- 869; sentenza del 24 ottobre 1991, causa T-1/89, in Racc., 1991, p. II-1934 e ss..
122
Conclusioni cit., p.II-945.
123
Sentenza del 17 dicembre 1998, causa C-185/95P, Baustahlgewebe GmbH c. Commissione, in Racc., 1998, p. I-8417.
124
Sentenza della Corte dell’8 luglio 1999, Montecatini s.p.a. c. Commissione, causa C- 235/92P, in Racc. 1999, p. I-4539, punto 176.
Nella pronuncia Cimenteries125 il Tribunale, dopo aver ribadito che la Commissione non può essere considerata un tribunale ai sensi dell’art. 6 della CEDU e che le sanzioni antitrust non possiedono carattere penale, ha statuito che “cionondimeno la Commissione ha l'obbligo di rispettare i principi
generali dell'ordinamento giuridico comunitario durante il procedimento amministrativo”.
L’Avvocato generale Ruiz – Jarabo Colomer nelle sue conclusioni nella causa Volkswagen126, relativamente ai requisiti richiesti per l’irrogazione di un’ammenda, ossia l’intenzionalità o la negligenza, ha affermato che “in
generale, come ammette la stessa ricorrente, l'insieme delle garanzie sviluppate nell'ambito del diritto penale, che ha per protagonisti lo Stato sanzionatore, da un lato, e il presunto autore dell'infrazione, dall'altro, non si traspone in blocco nella sfera del diritto della concorrenza. Dette garanzie mirano, infatti, a compensare uno squilibrio di potere. In materia di libera concorrenza, questi parametri risultano alterati, in quanto si mira a proteggere la collettività dei singoli soggetti che costituiscono la società, composta da gruppi di consumatori, contro grandi imprese che dispongono di risorse considerevoli. Riconoscere a tali trasgressori le stesse garanzie procedurali accordate al singolo più vulnerabile, oltre ad essere una crudele ironia, significherebbe in ultima analisi ridurre la protezione, in questo caso economica, del singolo, che è la vittima principale dei comportamenti anticoncorrenziali. Per questo motivo ritengo che sia importante adattare le norme procedurali all'ambito specifico della concorrenza. I requisiti della prova indiziaria, per esempio, devono essere interpretati in modo meno rigoroso, in quanto si tratta spesso dell'unico metodo che permette di accertare l'intenzionalità dell'infrazione.”. La Corte127
si è limitata solamente a rigettare le prospettazioni della ricorrente in merito al supposto mancato accertamento dell’elemento di colpevolezza, sulla base del presupposto che indagini più approfondite avrebbe potuto minare seriamente l’efficacia del diritto della concorrenza.
125
Sentenza del 12 marzo 2000, causa T-25/95, Cementeries CBR c. Commissione, in Racc., 2000, p. II-491, punti 717- 718.
126
Sentenza del 18 settembre 2003, causa C-338/00 Volgswagen AG c. Commissione, in
Racc., 2003, p. I-9189; conclusioni punti 66 e ss.
127
Nella pronuncia LR AF 1998128, invece, il Tribunale, dopo aver sottolineato la portata e l’importanza del principio di irretroattività, ha dichiarato che “Benché risulti dall'art. 15, n. 4, del regolamento n. 17 che le
decisioni della Commissione che infliggono ammende per violazione del diritto della concorrenza non hanno un carattere penale (…) resta pur sempre il fatto che la Commissione è tenuta a rispettare i principi generali del diritto comunitario, ed in particolare quello d'irretroattività, nei procedimenti amministrativi che possono portare all'irrogazione di sanzioni in applicazione delle regole di concorrenza del Trattato (…). Tale rispetto esige che le sanzioni inflitte ad un'impresa per un'infrazione alle regole di concorrenza corrispondano a quelle che erano stabilite al momento in cui l'infrazione è stata commessa”.
Lasciando dunque aperta la questione relativa alla natura penale delle sanzioni antitrust comunitarie, l’analisi della giurisprudenza comunitaria mostra, seppure con affermazioni di principio contrastanti, l’astratta applicabilità ai procedimenti ed alle sanzioni antitrust delle tutele tipiche della materia penale129 come il principio di legalità130, di irretroattività131, ne bis in
idem, principio di colpevolezza, l’applicazione in sede di commisurazione
della pena di circostanze attenuanti ed aggravanti, il principio di territorialità, di parità di trattamento132, della responsabilità personale e di individualità della pena133, della presunzione di innocenza134 ed, in ultima analisi, il rispetto
128
Sentenza del 20 marzo 2002, causa T-23/99, LR AF 1998 A/S c. Commissione, in Racc., 2002, p. II-1705, punto 220.
129
Nel nostro ordinamento le sanzioni previste dall’art. 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 Norme per la tutela della concorrenza e del mercato, vengono in genere considerate come sanzioni amministrative. L’art. 31 della medesima legge dispone che si applicano, in quanto compatibili, le norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 che stabilisce una disciplina per così dire organica dell’illecito amministrativo, derivando da un’opera di depenalizzazione di numerosi illeciti. Il risultato a cui si perviene è il medesimo raggiunto a livello a comunitario, in quanto si ritiene che trovino applicazione i medesimi principi di derivazione penalistica individuati anche a livello comunitario. Per ampi riferimenti in proposti, cfr. M. L. SCHIAVANO, sub. art. 15 l. 287/90 in P. MARCHETTI – L. C. UBERTAZZI, Commentario breve al diritto della concorrenza, 2004, pp. 2387 e ss; A. ALESSANDRI, sub. art. 31, in P. MARCHETTI – L. C. UBERTAZZI, op. cit., p. 2415 e ss.
130
Sentenza del Tribunale di primo grado Sca Holding Ltd c. Commissione, causa T-327/94, in Racc., p.II-1373, punto 160.
131
Sentenza del Tribunale di primo grado del 20 marzo 2002, LR AF 1998 A/S c. Commissione, cit, punto 217.
132
Sentenza del Tribunale di primo grado del 28 febbraio 2002, Stora Kopparbergs Bergslags
Ab c. Commissione, causa T-354/9, in Racc., p.II-2111, punto 78.
133
Sentenza della Corte del 16 dicembre 1976, Suiker Unie U.A. e a. c. Commissione, cause riunite da 40/73 a 48/73, 50/73, da 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73, 114/73, in Racc., p. 1663;
rigoroso dei diritti di difesa135.
Nel corso del presente lavoro si provvederà quindi ad analizzare come alcuni dei principi sopra indicati hanno ricevuto applicazione nella prassi e quali potrebbero essere gli sviluppi futuri per garantire una corretta attuazione della politica di concorrenza, tenendo in debita considerazione i diritti di difesa delle imprese.
sentenza del Tribunale di primo grado, del 9 luglio 2003, Cheil Jedang Corp. c. Commissione, causa T-220/00, in Racc., 2003, p. II-2473.
134
Sentenza della Corte dell’8 luglio 1999, Montecatini s.p.a. c. Commissione, causa C- 235/92P, in Racc., p.I-4839.
135
L’applicabilità delle tutele tipicamente penalistiche nell’ambito dei procedimenti amministrativi è presente anche nel nostro ordinamento. Tale fenomeno può ricondursi alla natura ibrida delle sanzioni amministrative, che spesso vengono create dal legislatore in seguito ad un opera di depenalizzazione per i reati bagatellari. Le sanzioni (amministrative) meramente afflittive che “hanno lo scopo di assicurare l’esecuzione del precetto non
direttamente attraverso la soddisfazione dell’interesse garantito da esso, ma in via indiretta, producendo un effetto dannoso a carico del trasgressore” (così DUCCIO M. TRAINA, La riforma del sistema sanzionatorio amministrativo (note minime sui profili non penalistici della sanzione pecuniaria depenalizzata alla luce del d. lgs 30 dicembre 1999, n. 507), in Dir. proc. amm., 2001, 2, p. 353) vengono, infatti, assimilate dalla dottrina (DUCCIO M. TRAINA, op. cit., p. 353) alle sanzioni penali, in particolar modo per quanto attiene al profilo della funzione
preventiva e punitivo-retributiva, intesa quale inflazione al trasgressore “di un male ritenuto
maggiore rispetto al beneficio che dalla violazione possa derivare” (E. CASETTA, Sanzione amministrativa, in Digesto 1990, p. 598). Altra parte della dottrina (G. GRASSO, op.cit., p.
50) ha evidenziato la complementarietà tra sistema penale e sistema degli illeciti amministrativi: la figura di illecito amministrativo di natura “punitiva” (l. 689/81) non presenterebbe, pertanto, ontologica diversità rispetto all’illecito penale in quanto rivolto comunque alla tutela di interessi generali. Il criterio discretivo forse quindi è solo formale e nominalistico, rappresentato dal tipo di sanzione.
In Italia, con la l. 689/81 si è soddisfatta l’esigenza di estendere un certo nucleo di principi propri dell’illecito penale all’illecito amministrativo, caratterizzato da sanzioni pecuniarie punitive, e così è avvenuto anche nell’ordinamento tedesco.