La Cina: contesto storico, economico ed istituzionale
2.4. IL RUOLO DELLE AUTORITA’ REGOLAMENTARI: IL CSRC
Nonostante in questo elaborato non si sia ancora proceduto a delineare chiaramente il profilo del CSRC in termini di funzioni, storia ed organizzazione dello stesso, di questo organo regolatore si è già più volte accennato nei paragrafi precedenti.
Infatti comprendere il contesto storico, istituzionale e finanziario della Cina senza riferirsi al ruolo e alla presenza del CSRC è fatto di per sé impossibile, poiché l’uno non esiste senza l’altro.
237 Secondo i dati riportati da Chen Z. et al. (2007) sia le Foreign Shares così come le altre due precedenti
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Come già affermato la China Securities Regulatory Commission prese vita nell’ottobre 1992 per volontà dello State Council cinese che, in quella stessa occasione creò un altro importante organo regolatore: la Securities Committee (SCSC).
Durante questa fase di dualismo238 le funzioni tra le due istituzioni erano così ripartite:
al SCSC spettava i) il compito di supervisionare l’intero mercato dei valori mobiliari, ii) di svolgere attività di ispezione e controllo nei confronti delle negoziazioni che vi prendevano luogo; iii) di indirizzare e coordinare l’operato degli organi governativi decentralizzati con quelli in sede centrale; iv) di stendere disegni di legge e regolamenti per gestire il mercato finanziario e v) di implementare strategie operative di lungo termine [CSRC (2008)];
il CSRC invece doveva i) formulare ed implementare nella pratica gli effettivi regolamenti e le leggi che avrebbero poi governato le negoziazioni; ii) esercitare una funzione di controllo e vigilanza nei confronti delle imprese mobiliari, di aziende domestiche che si apprestavano alla quotazione in patria ed oltre confine, iii) supervisionare l’attività di trading dei diritti di proprietà tra un’azienda e l’altra al fine di evitare pratiche illegali. Il tutto doveva essere poi riferito alla SCSC, in un rapporto di dipendenza verso quest’ultima.
Ciò nonostante questo doppio regime di autorità preposte alla regolamentazione si concluse nel 1998, quando tutte le funzioni di supervisione e vigilanza incorporate nella figura del SCSC confluirono nell’unica istituzione che il Governo cinese riconobbe come addetta al controllo del mercato nazionale, sia di quello mobiliare che dei futures: il CSRC.
Questo, con sede nella città di Pechino, si espanse immediatamente anche nelle differenti regioni inglobando i molteplici uffici provinciali già allora presenti e preposti alla supervisione decentralizzata: tali sedi andarono pertanto a costituire le braccia
238 Per correttezza va precisato che prima dell’implementazione di questo impianto regolatore duale,
voluto dallo State Council, esisteva già un organo unico preposto al controllo e alla supervisione del mercato dei capitali cinese: nel maggio 1992 venne affidato questo incarico al Securities Supervision Office della People’s Bank of China (PBC). Di lì a soli due mesi di distanza lo stesso State Council ritenne però decisione più saggia creare un un team di esperti (Joint Staff Meeting for Securities Supervision) che controllasse e supervisionasse l’andamento del mercato per suo conto. Anche questa soluzione non si rivelò però sufficientemente adatta al contesto di fervente dinamismo finanziario: per questo motivo, anche considerando la necessità di creare un organo regolatore di stampo internazionale, si arrivò alla creazione del CSRC e del SCSC.
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operative dello stesso CSRC che poteva così esercitare una forma unificata di supervisione e controllo, anche se geograficamente ramificata.
Creato espressamente per volontà del Consiglio dei Ministri cinese (lo State Council appunto) esso si presenta quale diretta emanazione del Governo239 e si compone di 22 dipartimenti funzionali, di 36 uffici distribuiti tra le differenti regioni, province, comuni – in un ottica di ramificazione del suo operato – nonché di 2 importanti sedi di supervisione nelle borse di Shanghai e Shenzhen [CSRC (2011)].
Capitanato da un unico Presidente, cinque Vice e tre Assistenti alla sedia presidenziale, esso – per svolgere appieno le sue funzioni – si affida ad uno staff non solo altamente qualificato e professionale, ma la cui educazione è di stampo internazionale, soprattutto europea o americana240.
Anche se questa informazione può sembrare del tutto irrilevante in realtà ha delle conseguenze per il contesto finanziario cinese che non vanno sottovalutate. Sostanzialmente il CSRC, soprattutto nell’ultimo decennio, ha espresso la volontà di conseguire un obiettivo diverso da quello tanto rincorso ad esempio dalla State
Economic and Trade Commission (SETC) e dal Ministero delle Finanze.
Questi ultimi individuarono nella creazione e nello sviluppo dello stock market una soluzione eccellente per ristrutturare le SOE in difficoltà economica; essi cioè giustificavano la nascita dei mercati finanziari solo in questa ottica di salvataggio e nulla più, il CSRC era invece di tutt’altra opinione.
In particolare, anche sulla base del sopraccitato background educativo degli stessi membri della Commissione, essi manifestarono la volontà di creare un mercato dei capitali universali e non ad hoc, finalizzato solo ed esclusivamente a risolvere le problematicità nazionali [Cooper (2003)]: al contrario il loro obiettivo era dar vita ad un mercato “credibile” su scala globale. A tal scopo, per creare un mercato che non fosse solo una soluzione temporanea ma che vivesse di forza propria, essi riconobbero la necessità di irrigidire e rafforzare i requisiti di ammissione alla quotazione, anche se
239 All’interno dell’Annul Report 2011 della CSRC, disponibile su <www.csrc.gov.cn>, si parla
espressamente di Ministry-level Government Agency per definire tale istituzione.
240 Giusto per rendere più chiara l’idea del grado di qualificazione all’interno del CSRC basti sapere che il
65,2% dei suoi dipendenti è in possesso di un Bachelor Degree, il 58,3% ed il 18,2% dello staff di Pechino hanno conseguito rispettivamente un Master o addirittura un PhD.
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questo avrebbe costituito probabilmente uno svantaggio per le SOE e un beneficio per il settore Non State, probabilmente più conformi ai requisiti imposti [Cooper (2003)].
Proprio alla luce di quanto finora detto il CSRC promulgò, sin dai primi anni del suo operato, una serie di leggi e regolamenti volti a controllare e supervisionare il mercato dei capitali, espletando così le proprie funzioni.
Procedendo cronologicamente - e per tappe più rilevanti - si possono ad esempio individuare [CSRC (2008)]:
la Provisional Regulation on the Issuing and Trading of Shares che, tra le prime ad essere emanata, nell’aprile del 1993, regolava attività cardine del mercato dei capitali quali l’emissione e la negoziazione dei valori mobiliari, nonché controllava le procedure di acquisizione di aziende quotate;
l’Implementation Rules on Information Disclosure of Companies Issuing Public
Shares (giugno 1993) che, come il nome stesso evoca, disciplinava la delicata
fase di Disclosure durante il processo di listing;
La Provisional Measures on Prohibiting Fraudulent Conducts Relating to
Securities sempre dell’anno 1993 che, anche se di natura provvisoria, si
configurava comunque quale primo passo per definire quali attività di trading si palesassero illegali. All’individuazione di queste doveva ovviamente corrispondere un adeguato sistema sanzionatorio che fungesse da deterrente ed in assenza del quale le aziende avrebbero continuato ad agire in completa inosservanza delle leggi e dei regolamenti. A tal proposito nel 1996 sempre il CSRC emise una circolare, la Prohibiting Securities Market Manipulation, che disciplinava il sistema delle sanzioni.
Va anche precisato che ai suoi esordi il CSRC non era assolutamente dotato di un dipartimento d’esecuzione: questo venne creato solo nel 1995 proprio con la finalità di indagare su attività ritenute illegali o su trading sospetti241.
241 Da quel momento in poi si assistette ad un percorso in crescendo. In primis infatti il CSRC,
nell’espletamento della sua carica da supervisore, agì sempre avendo a riguardo l’interesse dell’investitore e la sua tutela. In secondo luogo nel 2007 si intervenne direttamente nella sua struttura organizzativa andando a creare un sistema di controllo ancora più forte e delineato. Si crearono a tal scopo tre distinti organi che, sempre rappresentativi del CSRC e a questo interni, svolgessero dapprima
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Esso inoltre, nell’aprile del 2004, a seguito del nulla osta dello State Council, diede origine al cosiddetto IAC, sigla di International Advisory Council, organo interno al CSRC con la funzione di tenere perennemente aggiornato lo stesso circa gli ultimi sviluppi dei mercati finanziari oltre confine. Questo aveva l’incarico di riportare novità e trends che recentemente avevano preso piede nel panorama finanziario oversea. Espletata questa prima funzione lo IAC doveva poi fornire un’adeguata consulenza su come intervenire per modernizzare il contesto cinese pur nel rispetto delle sue peculiarità.
Per quel che concerne le altre sue funzioni, oltre quelle già citate, il CSRC svolge direttamente, senza l’aiuto di organi supplementari, i seguenti incarichi [CSRC (2005)]:
1. vigila e regola i mercati dei valori mobiliari e dei futures, prevalentemente controllando la condotta dei dirigenti di alto livello;
2. svolge un ruolo di guida e di coordinamento verticale per tutte quelle entità locali che sono sotto il suo controllo;
3. rivolge la sua attenzione all’operato dei senior manager e alle operazioni e decisioni quotidianamente prese all’interno dei Consigli di Sorveglianza di alcune aziende quotate;
4. regola l’attività di listing, offerta, negoziazione, custodia, nonché di liquidazione di moltissimi degli strumenti finanziari esistenti quali i futures contracts domestici, le azioni, le obbligazioni convertibili ed i corporate bond (dei quali deve autorizzare l’emissione);
5. vigila su tutte quelle istituzioni nazionali coinvolte in forme di negoziazioni
futures oltre oceano, nonché sulla condotta di imprese quotate e di particolari
azionisti ai quali la legge o i regolamenti hanno imposto specifici doveri;
6. vigila sulla corretta divulgazione delle informazioni ed è ritenuto responsabile per la raccolta dei dati. Questi illustrano l’andamento del mercato e vengono resi noti ogni anno attraverso un Annual Report disponibile sul sito web istituzionale; una funzione ispettiva e, nel caso fosse necessario, anche sanzionatoria. Il tutto doveva avvenire agendo con professionalità, correttezza ed evitando conflitti di interessi, motivo principale che aveva spinto alla creazione di tre organi fra di loro slegati [CSRC (2008)].
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7. autorizzano taluni soggetti ad operare in qualità di intermediari durante le operazioni di mercato. Si fa riferimento ad imprese di contabilità o addette alla valutazione del business oggetto di analisi, così come a controparti legali coinvolte in queste transazioni: tutto deve passare per la preventiva autorizzazione del CSRC;
8. esso è tenuto ad intrattenere ottimi legami internazionali di cooperazione con gli organi regolatori stranieri così come con importanti agglomerati industriali, di spicco nel paese estero;
9. deve supervisionare, anche indirettamente, eventuali operazioni di offerta e quotazione effettuate da alcune aziende domestiche oltre confine. Allo stesso modo deve assicurare la regolarità e correttezza delle operazioni che istituzioni domestiche effettuano oltre oceano o, il caso contrario, che enti stranieri effettuano in patria;
10.infine rimane sempre la possibilità che lo State Council, essendo egli stesso il creatore del CSRC, chieda a quest’ultimo di svolgere particolari funzioni, commissionategli ad hoc. Ovviamente un eventuale rifiuto si palesa quale inaccettabile.