di Caterina Rinald
3. Gli interventi agevolativi delle amministrazioni centrali tra ri forma e semplificazione
Fino all’approvazione del decreto legge n. 83 del 26 giugno 201213, gli
strumenti di incentivazione promossi dal Governo centrale erano davvero nu- merosi con la conseguenza che spesso si verificavano sovrapposizioni e dupli- cazioni sia negli obiettivi perseguiti da ciascuno di essi che nelle forme in cui le agevolazioni venivano concesse. Tutto ciò si traduceva non soltanto in una
13 Convertito con legge 7 agosto 2012, n. 134, recante Misure urgenti per la crescita del
eccessiva frammentazione degli strumenti a disposizione delle imprese – e quindi in una difficoltà di orientamento delle stesse nella scelta delle migliori strategie di investimento14 – ma anche in una serie di problemi nella gestione
da parte degli organismi a ciò preposti15. Grazie al d.l. 83/2012 è iniziata una
fase di riordino con la quale il Governo ha tentato di razionalizzare il sistema degli incentivi, sopprimendo strumenti che ormai avevano esaurito la loro por- tata incentivante, semplificando l’iter dei procedimenti già avviati e aggre- gando gli obiettivi di politica industriale intorno a tre assi principali: 1. ricerca, sviluppo e innovazione (R&S&I); 2. innalzamento dell’efficienza e allarga- mento dell’apparato produttivo, con particolare riguardo al Mezzogiorno e alle aree di crisi (sviluppo territoriale e produttivo); 3. internazionalizzazione.
Contestualmente è stato istituito il “Fondo per la crescita sostenibile”, nel quale sono confluiti 43 dei precedenti strumenti agevolativi16, che ha sosti-
tuito il Fondo speciale rotativo sull’innovazione tecnologica (Fit), in modo da avere un unico fondo e concentrare le risorse sull’obiettivo prioritario di miglioramento della competitività produttiva.
Nonostante lo sforzo di razionalizzazione compiuto, ancora oggi il MiSE ha censito ben 58 strumenti agevolativi attivi al livello di amministrazione cen- trale. Di essi, però, 34 operano solo sul fronte delle erogazioni di cassa, ma di fatto sono stati soppressi e quindi non è più possibile accedervi per ulteriori concessioni. Inoltre, una quota pari a circa il 91% delle concessioni comples- sive è concentrata su soli 8 interventi agevolativi (vedi ultra), a dimostrazione del fatto che tutto sommato è stata raggiunta la finalità del decreto di riordino di focalizzare le risorse su un numero molto contenuto di procedimenti ammi- nistrativi, con la conseguente riduzione della frammentarietà degli strumenti di intervento. Gli effetti del d.l. 83/2012 non hanno tardato a manifestarsi nep- pure sul fronte del miglioramento dell’accessibilità ai contributi da parte delle imprese: già nel biennio successivo al riordino si è avuta una impennata delle domande di agevolazione presentate ed approvate, dimostrando così quanto
14 Come sottolineano Giavazzi et al. (2012) esiste «la possibilità che i contributi introdu-
cano maggiore incertezza nel contesto in cui operano le imprese. L’esperienza italiana è ca- ratterizzata da continui cambiamenti nella legislazione che regola i trasferimenti pubblici alle imprese, spesso con effetti retroattivi. Questa incertezza ha forti effetti disincentivanti sull’at- tività imprenditoriale» (p. 10).
15 Come si legge nella relazione della Corte dei Conti, «il sistema di agevolazioni alle
imprese, precedente a quello da esso introdotto, era caratterizzato da un elevato numero di strumenti normativi, da una scarsa trasparenza del sistema, dalla difficoltà di accesso da parte delle imprese, da una forte interposizione della mano pubblica e da criticità gestionali in capo agli enti e organismi chiamati alla gestione degli interventi» (2017, p. 22).
16 L’elenco completo degli strumenti abrogati è contenuto nell’allegato 1 al d.l. n.
gli operatori economici rispondano prontamente e positivamente alle opportu- nità loro offerte.
Complessivamente, nel periodo 2012-2017, sono stati assunti impegni dalle amministrazioni centrali per un valore di circa 12,7 miliardi di euro, di cui sono stati erogati circa 10 miliardi, con un ammontare di investimenti age- volati superiore ai 50 miliardi di euro. L’analisi per ripartizione geografica mostra come il Centro-Nord abbia la predominanza sia in termini di agevola- zioni concesse ed erogate che, ancor di più, di investimenti agevolati generati. È interessante rilevare, poi, come anche il numero di domande approvate sia aumentato nel corso del tempo nella ripartizione settentrionale, fino a superare quello delle regioni meridionali, così come in aumento sono le domande a ter- ritorialità mista, che denotano una collaborazione tra imprese appartenenti ad aree geografiche diverse.
Quest’ultimo, però, è un fenomeno più recente, cosicché non trova ancora il giusto riflesso nelle erogazioni economiche che, come si sa, vengono elargite con uno sfasamento temporale a volte anche lungo rispetto alla data di appro- vazione. Tra le regioni del Mezzogiorno gli aiuti statali sono stati prevalenti in Campania e in Sicilia (Fig. 5).
In particolare, la Campania è stata la regione con la quota più alta di im- pegni (2,3 miliardi di euro) ed erogazioni (2,1 miliardi), seguita dal Friuli- Venezia Giulia (rispettivamente 1,3 e 0,1 miliardi) e poi dalla Lombardia (1,1 miliardi concessi e 1,3 erogati).
A differenza delle altre due regioni, però, in Campania si sono generati meno investimenti (2,8 miliardi, a fronte di 8,9 in Lombardia e 21,3 in Friuli). La regione che ha presentato il maggior numero di domande è la Si- cilia (oltre 10.000), che però ha avuto assegnata la metà delle concessioni campane.
Anche la Puglia ha presentato un numero di domande elevato (più di 7.000), ottenendo appena un quarto di quanto assegnato alla Campania. In termini di investimenti agevolati generati, quasi tutte le regioni meridionali si sono mantenute al di sotto dei 500 milioni di euro.
Fig. 5 – Domande approvate, agevolazioni concesse e investimenti agevolati delle ammini- strazioni centrali nel periodo 2012-2017 per regione
Fonte: elaborazione su dati MiSE
Con riguardo agli obiettivi di politica industriale perseguiti, come si vede nella Fig. 6, nelle regioni meridionali le agevolazioni sono state rivolte prin- cipalmente allo Sviluppo produttivo e territoriale, mentre la quota di accesso del Sud agli incentivi per la Ricerca e l’innovazione è stata nettamente infe- riore17 ed è stato quasi del tutto assente l’obiettivo dell’Internazionalizza- zione. Soltanto in Puglia, Abruzzo e Molise è stata destinata una piccolissima
quota a questa voce. Nel Centro-Nord, invece, le due voci principali sono state quelle dell’Internazionalizzazione e di R&S&I, mentre è mancato del tutto l’obiettivo relativo alla Nuova imprenditorialità.
Fig. 6 – Agevolazioni concesse nel periodo 2012-2017 per obiettivo e regione Fonte: elaborazione su dati MiSE
pp. 53-60) sui tre strumenti del Super e iperammortamento, del credito d’imposta sugli inve- stimenti in R&S e della Nuova Sabatini, a partire dagli studi prodotti dall’Ufficio parlamen- tare di bilancio e dall’ISTAT. Nell’approfondimento viene evidenziato come queste misure agevolative abbiano interessato soltanto in minima parte il tessuto produttivo meridionale, connotato da una maggiore presenza di piccole e medie imprese, che presentano maggiori difficoltà a effettuare investimenti in ricerca e innovazione.
Fig. 7 – Principali strumenti di intervento delle amministrazioni centrali nel periodo 2012- 2017
Fonte: elaborazione su dati MiSE
Secondo quanto rilevato dallo stesso MiSE, nel periodo 2012-2017 oltre il 50% delle agevolazioni concesse dalle amministrazioni centrali può essere ricondotto a cinque strumenti18 (Fig. 7): la quota più significativa è da attri-
buire ai contratti di sviluppo – che hanno assorbito quasi il 16% delle risorse complessive – seguiti dal Finanziamento del credito all’esportazione (14%), il Fondo speciale rotativo per l’innovazione tecnologica (10%), il Fondo per
18 Tra tutte le misure agevolative adottate dal MiSE per rafforzare la competitività del
sistema produttivo si possono distinguere quelle direttamente rivolte all’industria da quelle che invece possono contribuire in via indiretta a sostenere la produzione (es. incentivi ener- getici). Il primo gruppo è quello che più ci interessa in questo studio e viene suddiviso a sua volta in due macroaree di intervento: Incentivi per l’impresa e Incentivi per il commercio internazionale. Per una rassegna completa di tutti gli strumenti, si può consultare il sito web del MiSE alla sezione “incentivi” (https://www.mise.gov.it/index.php/it/incentivi).
Contratti di Sviluppo -1.999,14mln € Finanziamento del credito all’esportazione - 1.812,97mln € Fondo speciale rotativo per l’Innovazione Tecnologica -1.332,23mln € Fondo per la Crescita Sostenibile (FCS) -1247,034mln € Incentivi in favore dell’autoimpiego - 801,229mln €
Bando ISI - 720,439mln €
Sostegno alla ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie, per la mobilità dei ricercatori - 672,806mln € Beni strumentali – “Nuova Sabatini” - 671,695mln €
Sostegno all'internazionalizzazione delle imprese 611,048 Zone Franche Urbane (ZFU) - 518,42mln €
Agevolazioni a favore dello sviluppo di energie rinnovabili, risparmio energetico nell'edilizia - 357,197mln € Investimenti innovativi - 341,348mln €
ZFU Sisma Centro Italia - 284,144mln € Start up innovative (Smart&Start) - 244,624mln € Legge n. 181/89 - 121,551mln €
Legge n. 190/2014- art.1 co.357 - 100mln € Altro - 877,909mln €
Agevolazioni concesse 2012-2017 (mln €)
Interventi a favore del settore aereonautico - 1.605,38mln € Fondo speciale rotativo per l’Innovazione Tecnologica - 1.518,54mln €
Sostegno alla ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie, per la mobilità dei ricercatori (D.Lgs. 297/99) - 784,52mln € Incentivi in favore dell’autoimpiego - 691,849mln €
Contratti di Sviluppo - 576,945mln € Bando ISI - 574,92mln €
Finanziamento del credito all’esportazione - 532,898mln € Contratti di Programma - 445,963mln €
Programmi di investimento al settore Industria - 391,878mln € D.M.(MIUR) 593/00 artt. 5, 6, 9, 10, 11 - 286,905mln € Zone Franche Urbane (ZFU) - 255,505mln € Simest S.p.a. - 250,808mln € Investimenti innovativi - 206,892mln €
Agevolazioni a favore dello sviluppo di energie rinnovabili, risparmio energetico nell'edilizia - 195,913mln € PON 2000-2006 "Sviluppo imprenditoriale locale" - Misura 2.1.a - 164,511mln €
Fondo per la Crescita Sostenibile (FCS) - 154,23mln € L. 488/92 Turismo - 139,513mln €
Altro - 1181,026mln €
la Crescita sostenibile (10%)19 e gli Incentivi in favore dell’autoimpiego
(6%). Per le erogazioni, oltre al FIT (15%), ai contratti di sviluppo (6%) e agli Incentivi in favore dell’autoimpiego (7%), gli altri due strumenti più uti- lizzati sono stati gli Interventi a favore del settore aeronautico (16%) e il Sostegno alla ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecno- logie, per la mobilità dei ricercatori (8%). Il 30% degli strumenti attivi nel quinquennio prevedevano un cofinanziamento UE.
Per quanto riguarda i contratti di sviluppo, si rileva un cospicuo gap tra le somme concesse e quelle effettivamente erogate, pari ad appena un quarto del totale, e tuttavia risulta essere ancora lo strumento privilegiato per l’at- trazione di investimenti, in particolare nel Mezzogiorno, dove è localizzato l’85% dei progetti ammessi, e dove, secondo i dati di Invitalia, fino al 2020 si prevede confluiranno più di 2 miliardi di euro di agevolazioni, con un to- tale di quasi 4 miliardi di investimenti attivati.
Un discorso a parte merita, invece, il Fondo centrale di Garanzia per le PMI, che non rientra tra gli incentivi economici diretti, ma costituisce uno strumento di agevolazione per l’accesso al credito e in tal senso ha una fun- zione propulsiva sugli investimenti20.
Nel periodo 2011-2017 il Fondo ha accolto complessivamente 617.078 operazioni finanziarie che hanno determinato garanzie concesse pari a più di 57 miliardi di euro ed hanno attivato un volume di nuovi finanziamenti pari a oltre 89 miliardi di euro, a fronte di un accantonamento a presidio dei rischi assunti di circa 5,9 miliardi di euro. Il rapporto tra le garanzie concesse e l’im- porto accantonato ha dimostrato un’elevata efficacia dello strumento con un effetto moltiplicatore di circa 9,6 volte l’ammontare delle risorse pubbliche accantonate (Fig. 8).
19 Si tenga presente che con la riforma degli incentivi alle imprese prevista nel già citato
d.l. 83/2012, il “FIT – Fondo per l’innovazione tecnologica” ha assunto la denominazione di “Fondo per la crescita sostenibile”. Pertanto la somma di queste due voci costituisce di fatto il primo strumento per ammontare di agevolazioni concesse nel periodo 2012-2017.
20 Una delle criticità che le PMI si trovano ad affrontare, infatti, è proprio la difficoltà di
accedere alle fonti di finanziamento per ottenere risorse da reinvestire per migliorare la pro- pria competitività all’interno del sistema produttivo. Attraverso lo strumento del Fondo di Garanzia l’accesso al credito è facilitato grazie alla concessione di una garanzia pubblica che può coprire fino all’80% del finanziamento bancario, per un importo massimo di 2,5 milioni di euro. Oltre alla garanzia pubblica, il Fondo prevede anche l’applicazione di tassi di interesse più bassi, una più elevata soglia massima di credito accordabile e costi di gestione contenuti o addirittura nulli per le imprese del Mezzogiorno, le imprese femminili e altre specifiche categorie di beneficiari. La quasi totalità delle imprese accede alla garanzia del Fondo senza prestare garanzie reali proprie sulla parte di finanziamento non coperta dal Fondo.
Fig. 8 – Operatività del Fondo di Garanzia 2011-2017 (mln €) ed effetto leva Fonte: elaborazione su dati MiSE
Tale risultato appare ancora più evidente se si considera l’effetto molti- plicatore sui finanziamenti garantiti; in questo caso, infatti, lo strumento ha raggiunto un effetto leva pari a quasi 15 volte la posta (1 euro accantonato ha determinato circa 15 euro di finanziamento). Si tratta, quindi, di uno stru- mento di primaria importanza per il sistema nazionale di sostegno al tessuto produttivo ed economico, con un basso impatto sulla finanza pubblica e un consistente effetto leva.
Una evidenza interessante è quella relativa all’importo dei finanziamenti garantiti: in quasi la metà dei casi si è trattato di importi inferiori ai 50.000 euro, a dimostrazione di quanto per le PMI italiane risulti difficile l’accesso al credito anche per cifre modeste e di come uno strumento quale il Fondo di Garanzia possa venire incontro anche a esigenze di liquidità non necessaria- mente connesse a rischi elevati. Se a ciò si aggiunge che il 24% dei finanzia- menti garantiti nel periodo 2011-2017 è stato destinato ad effettuare investi- menti – che, probabilmente, senza la garanzia pubblica difficilmente sarebbe stato possibile realizzare proprio per le difficoltà di ottenere credito, soprat- tutto da parte delle startup e delle imprese innovative – si comprende ancor di più il valore agevolativo di questo strumento. Esso è stato impiegato dalle PMI di tutti i settori, ma quelle afferenti al comparto industriale hanno co- perto quasi la metà delle domande accolte, dei volumi dei finanziamenti ga- rantiti e delle garanzie concesse.
La valutazione dell’utilità del Fondo di Garanzia per le PMI non può poi
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 mln € Finanziamento garantito Garanzia concessa Importo accantonato Effetto leva 9,6 15
prescindere dall’analisi delle operazioni in sofferenza, vale a dire «le opera- zioni per le quali sono stati liquidati acconti/perdite, ovvero per le quali è stato riscontrato un inadempimento (es. mancato pagamento di una rata) da parte delle imprese beneficiarie dell’agevolazione» (MiSE, 2018, p. 124). Sul totale delle domande accettate nel periodo 2011-2017 le richieste in sof- ferenza sono state 27.636, pari al 4,5%, con oscillazioni annuali che vanno da un minimo del 2,2% nel 2011 al massimo del 6,7% del 2014. Si tratta di una percentuale contenuta, a dimostrazione del fatto che la maggior parte delle imprese che hanno avuto accesso al Fondo risultano solide e avrebbero potuto comunque adempiere alle obbligazioni creditizie.
In tal senso il Fondo ha agito come strumento facilitatore per l’otteni- mento del credito senza apportare grossi rischi o perdite nelle casse dello Stato. Anche per queste ragioni esso si conferma uno strumento molto utile e particolarmente efficace.