di Caterina Rinald
2. Uno sguardo di insieme sugli incentivi alle imprese in Italia
Il sistema italiano degli incentivi alle imprese si caratterizza per un ampio numero di strumenti attivati ma un impegno in termini monetari che tende a
1 MiSE – DGIAI, 2018.
2 La voce ricomprende gli interventi per il sostegno a tutte le attività produttive (non solo
industriali), ma esclude gli aiuti per le infrastrutture e quelli per le imprese del comparto agri- colo. Esclude altresì gli interventi a garanzia per i quali non è possibile definire un ammontare preciso se non nei casi di insolvenza.
diminuire gradualmente nel corso degli ultimi anni. Nel solo periodo 2012- 2017 sono stati censiti dal MiSE ben 925 tipologie di interventi agevolati, di cui 58 riferiti alle amministrazioni centrali e 867 a quelle regionali. A fronte di questo ricco ventaglio tipologico3, le somme complessivamente concesse
ed erogate si attestano su livelli ancora distanti dagli aiuti stanziati da altri Paesi europei. Tra il 2012 e il 2017 sono state concesse agevolazioni per un valore di oltre 25 miliardi di euro e ne sono state erogate per 18 miliardi4, ma
nel 2017 le erogazioni si sono attestate ai valori più bassi degli ultimi 5 anni, con una percentuale di spesa complessiva in aiuti pari allo 0,17% del Pil, dato ben al di sotto della media europea (0,65%) e di tutti i principali Paesi
competitor (Germania, Francia, Regno Unito e Spagna).
Al contrario, gli investimenti attivati dalle imprese tramite le agevola- zioni mostrano una dinamica di crescita sostenuta che ha portato a superare gli 81 miliardi nel periodo 2012-2017. In particolare, gli investimenti fissi lordi hanno avuto una ripresa sostenuta in tutti i macrocomparti tra il 2015 e il 2017 (Fig. 1), grazie anche all’effetto propulsivo derivante dai nuovi stru- menti di sostegno, tra cui la legge Nuova Sabatini, il Fondo di garanzia per le PMI e le agevolazioni fiscali per il super e iperammortamento5.
3 Una classificazione di sintesi degli incentivi può essere fatta in funzione delle modalità
di erogazione degli stessi, distinguendo:
- i contributi (c/capitale, c/esercizio, c/interessi), che consistono nell’erogazione di
somme di denaro per le quali non sussiste l’obbligo della restituzione;
- le agevolazioni fiscali, che possono consistere in riduzioni delle imposte – sotto
forma di crediti d’imposta, aliquote ridotte, esenzioni fiscali, riduzione degli oneri sociali, ecc. – o nel differimento del loro pagamento, attraverso ammortamenti accelerati, creazione di riserve esenti da imposte, ecc.;
- i finanziamenti agevolati (o diretti), i quali possono essere definiti come prestiti di
somme di denaro, con obbligo di rimborso per le imprese beneficiarie a condizioni più favo- revoli di quelle di mercato;
- la partecipazione al capitale di rischio, che costituisce un’agevolazione finanziaria
nella misura in cui il tasso di rendimento richiesto dall’ente pubblico è inferiore a quello rite- nuto congruo da un investitore privato operante in normali condizioni di mercato;
- le prestazioni in garanzia, che consistono in una forma tecnica utilizzata per facili-
tare l’accesso delle imprese al sistema creditizio, mediante la concessione di garanzie su fi- nanziamenti che altrimenti non sarebbero stati accordati o sarebbero stati accordati a condi- zioni meno favorevoli;
- il contributo misto, che è caratterizzato dalla combinazione di forme di agevolazione
cosiddette a fondo perduto con prestiti agevolati (Formica, 2015, p. 91).
4 Le agevolazioni concesse si riferiscono alle risorse impegnate dalle Amministrazioni,
mentre quelle erogate sono ascrivibili all’effettivo trasferimento delle somme alle imprese. La discrepanza tra queste due grandezze dipende in buona parte dallo scostamento temporale tra il momento dell’assegnazione e quello del trasferimento, che spesso è dilatato da lunghi iter procedurali. Tuttavia, sulla differenza può incidere anche la rinuncia o la revoca di alcuni finanziamenti già approvati (Cfr. Cappellani e Servidio, 2017).
Fig. 1 – Investimenti fissi lordi per ambito di attività prevalente (mln €) Fonte: elaborazione su dati Istat e MiSE
Il fatto che gli investimenti agevolati siano in crescita, anche a fronte di una diminuzione delle erogazioni, testimonia come in realtà gli strumenti agevolativi rappresentino comunque una leva per gli operatori privati, che così sono più stimolati a investire. Tale leva, però, ha effetti più intensi nelle regioni del Centro-Nord rispetto a quelle del Mezzogiorno, come dimostra la tab. 1, che riporta il rapporto tra investimenti agevolati e concessioni. Ciò è in parte attribuibile al fatto che i massimali di aiuto sono più alti nel Mez- zogiorno, pertanto sugli investimenti fatti in quest’area del Paese la quota derivante dal sostegno pubblico è maggiore. Tuttavia, è pur vero che in va- lore assoluto i volumi complessivi di investimenti agevolati generati nel Cen- tro-Nord sono comunque più elevati, a dimostrazione del fatto che c’è una maggiore disponibilità e propensione all’investimento.
Tab. 1 – Leva pubblica: rapporto tra investimenti agevolati e concessioni
2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totale 2012–2017
Centro-Nord 4,10 3,25 2,71 4,10 3,84 5,71 4,02
Mezzogiorno 2,09 1,93 1,42 2,12 3,73 1,83 2,13
Fonte: MiSE, 2018
il 2017, nella quale sono state inserite alcune specifiche misure di incentivazione. Si tratta di misure per lo più già esistenti, di sostegno agli investimenti, tutte ricomprese nell’ambito delle agevolazioni fiscali automatiche (Nuova Sabatini, Super/ Iperammortamento, Credito di im- posta per la R&S) e delle facilitazioni per l’accesso al credito (Fondo di garanzia), ma che sono state rafforzate e indirizzate sugli ambiti produttivi più strettamente correlati allo svi- luppo di tecnologie digitali. Sono, inoltre, stati introdotti e finanziati nuovi interventi volti a favorire il trasferimento tecnologico (Competence Center).
0 25.000 50.000 75.000 100.000 125.000 150.000 175.000 200.000 225.000 250.000 275.000 300.000 2015
2016 2017
Poiché le differenze nell’effetto leva delle agevolazioni pubbliche tra il Nord e il Sud risentono delle discrepanze nei massimali di aiuto, il confronto operato a questa scala territoriale risulta solo parzialmente indicativo. Più significativa, invece, è la comparazione tra regioni appartenenti alla stessa ripartizione territoriale che, come si vede dal grafico (Fig. 2), fanno registrare valori molto diversi tra loro.
Fig. 2 – Leva pubblica per regione (2012-2017): confronto con i valori delle ripartizioni Fonte: elaborazione su dati MiSE
Nello specifico, Puglia e Calabria si distinguono dalle altre regioni della ripartizione meridionale per il fatto di godere di un effetto leva più consistente, anche rispetto alla media d’area, con valori che, soprattutto nel caso pugliese, sono prossimi a quelli del Centro-Nord (rispettivamente 3,66 e 4,02). Allo stesso modo, ci sono regioni centro-settentrionali – Marche, Toscana e Veneto, per esempio – che mostrano risultati al di sotto di quelli delle regioni meridio- nali. Questo dato, sebbene vada interpretato con molta cautela in quanto con- dizionato da numerosi fattori, ci restituisce una parziale misura dell’efficacia degli interventi agevolativi nei differenti contesti territoriali.
L’analisi della distribuzione geografica delle agevolazioni e degli inve- stimenti da esse generati è particolarmente interessante, in quanto mostra una diminuzione del livello degli impegni assunti nel Mezzogiorno a favore del Centro-Nord, secondo un trend che prosegue da oltre quindici anni. Così, se fino al 2006-2007 gli importi delle agevolazioni concesse ed erogate nel Mezzogiorno si erano mantenuti stabilmente superiori a quelli affluiti alle imprese del Centro-Nord, a partire dal 2009, proprio nella fase più acuta della
0 2 4 6 8 10 12 14 F ri ul i V en ezi a G iu li a Val le d 'A os ta Lo m ba rd ia Ce nt ro N or d Pr ov . T re nto P uglia Lazi o Ca la br ia E m il ia R oma gn a L igur ia Um br ia M ez zogi or no Pie m on te Pr ov . B ol za no S ic ilia Sa rd eg na B as ili ca ta Ab ru zz o Mo li se Ven et o Ca m pa ni a To sc an a Ma rc he
crisi economica, la situazione si è capovolta, con una maggior confluenza dell’intervento pubblico a favore delle imprese settentrionali (Cappellani e Servidio, 2017). Solo nel 2014 si è riscontrato un picco positivo nel Mezzo- giorno, da attribuirsi prevalentemente agli strumenti finanziati con i fondi europei e all’accelerazione degli interventi in corrispondenza della chiusura del ciclo di programmazione 2007-2013. Ad esso è seguito, però, un imme- diato calo dovuto al lento avvio degli strumenti finanziati attraverso il nuovo ciclo 2014-2020. Il trend mette in risalto il ruolo dominante rivestito dai fondi europei per generare investimenti nel Mezzogiorno e la funzione del tutto residuale della politica nazionale verso questa parte di territorio.
Anche gli investimenti agevolati hanno fatto registrare una sorta di effetto di spiazzamento da parte delle regioni del Centro-Nord rispetto a quelle me- ridionali, con un vero e proprio picco nel 2017, quando si sono toccati quasi 16 miliardi di euro, a fronte di 2,6 miliardi di euro investiti nel Mezzogiorno. Queste cifre pongono quantomeno degli interrogativi circa la ragione che giustifica l’ammissibilità degli aiuti di Stato6: nel caso specifico dell’Italia,
la distribuzione sbilanciata dei finanziamenti tra le due parti del Paese di fatto contrasta con quella che è una delle finalità originarie, vale a dire quella di contribuire, come si è già avuto modo di rimarcare nell’introduzione, al risa- namento degli squilibri territoriali.
Le criticità si fanno poi più acute quando ci si sposta alla scala di analisi regionale (Fig. 3).
6 Si ricordi che ai sensi del terzo comma dell’art. 107 TFUE «possono considerarsi com-
patibili con il mercato interno:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all’articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale; b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni econo- miche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune in- teresse;
d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione».
Fig. 3 – Domande approvate, agevolazioni concesse e investimenti agevolati nel periodo 2012-2017 per regione
Fonte: elaborazione su dati MiSE
In Campania, che è la regione cui è stata concessa ed erogata la quota più alta di agevolazioni in Italia nel periodo 2012-2017, si sono generati poco più di 3 miliardi di euro di investimenti. La Lombardia, seconda per conces- sioni, ha invece fatto registrare investimenti per oltre 10 miliardi, tre volte di più della Campania. Fatta eccezione per la Puglia, il numero di domande approvate è sempre stato più alto nelle regioni centro-settentrionali, che però non sempre sono riuscite a dare origine a investimenti altrettanto elevati: in Toscana e in Veneto, per esempio, gli investimenti agevolati sono stati poco più di 2 miliardi di euro, a fronte di concessioni pari a 1,6 miliardi. Tra le
regioni meridionali la Puglia e la Calabria si sono distinte sia per l’ammon- tare di agevolazioni concesse che per gli investimenti generati, con la diffe- renza che mentre per la prima i finanziamenti sono stati quasi del tutto ero- gati, nel secondo caso le erogazioni sono ancora pari ad un terzo delle somme stanziate.
Merita infine una riflessione la situazione della Sicilia dove, a fronte di concessioni ed erogazioni paragonabili quantitativamente a quelle della Ca- labria, si sono prodotti la metà degli investimenti.
Tuttavia, il quadro muta se si pesa l’ammontare degli aiuti di Stato per il numero di imprese attive7 (Fig. 4): il ruolo delle agevolazioni pubbliche ri-
sulta ridimensionato in alcune regioni e sovradimensionato in altre. La Cam- pania, per esempio, scende in ottava posizione, con un valore medio per im- presa attiva di 7.946 euro, pari alla metà di quello della Calabria, prima tra le regioni meridionali. Anche la Basilicata, che in valore assoluto ha perce- pito una delle cifre più basse in agevolazioni, presenta invece un valore me- dio per impresa superiore ai 13.000 euro, doppio rispetto a quello pugliese. Al contrario, la Lombardia scende in penultima posizione, con poco meno di 2.700 euro per impresa, pur essendo stata destinataria di uno dei più alti im- porti in valore assoluto.
Fig. 4 – Agevolazioni concesse per impresa attiva nel periodo 2012-2017 (€/imp.) Fonte: elaborazione su dati MiSE e Istat
7 Per il calcolo dell’indicatore è stato preso in considerazione il numero medio di imprese
attive nel periodo 2012-2017.
0 3000 6000 9000 12000 15000 18000 21000 Prov. Bolzano
Friuli Venezia Giulia Valle d'Aosta Calabria Basilicata Prov. Trento Abruzzo Campania Marche Puglia Sicilia Sardegna Toscana Molise Liguria Umbria Veneto Piemonte Emilia Romagna Lombardia Lazio €/imp.
Incrociando questi dati con quelli relativi al numero di domande appare evidente come in alcune regioni meridionali siano stati concessi maggiori fi- nanziamenti per singola impresa rispetto alle regioni del Centro-Nord (Tab. 2).
Per esempio, pur con un numero di domande simile, le imprese campane hanno percepito in media il doppio di quelle dell’Emilia-Romagna; le a- ziende calabresi quasi il quadruplo di quelle liguri; le lucane il triplo delle umbre. Per Puglia e Sicilia, invece, il prospetto è più simile a quello del Ve- neto, dal quale si discostano di poco.
Tab. 2 – Domande approvate e agevolazioni concesse per impresa: confronto tra alcune re- gioni (2012-2017)
Domande approvate
(n.) Agevolazioni concesse/impresa attiva (€/imp.)
Campania 12.151 7.946,55 Emilia-Romagna 12.352 3.880,89 Calabria 13.661 15.310,23 Liguria 13.631 4.306,17 Basilicata 4.023 13.050,28 Umbria 6.444 4.197,15 Puglia 15.150 6.142,85 Sicilia 14.983 5.990,55 Veneto 15.748 4.067,49
Fonte: elaborazione su dati MiSE e Istat
Quanto alla fonte dei finanziamenti, nel corso degli ultimi anni si è rile- vato un trend opposto tra agevolazioni regionali e agevolazioni statali8: se
nel 2012 gli interventi a livello decentrato erano prevalenti, nel 2017 la si- tuazione si è capovolta. In generale le amministrazioni centrali sono più ope- rative, sia sul fronte della concessione che su quello della erogazione delle agevolazioni, pesando per i tre quinti circa sul totale. Le amministrazioni regionali, invece, hanno ridotto nel tempo l’ammontare delle agevolazioni concesse ed erogate. La stessa dinamica si riscontra per gli investimenti atti- vati. Inoltre, si rileva un generale spostamento delle agevolazioni di origine statale dal Mezzogiorno verso il Centro-Nord. Nel triennio 2015-2017, in- fatti, nelle regioni centro-settentrionali si è registrato un incremento delle concessioni delle amministrazioni centrali di un miliardo di euro, mentre in
8 Per agevolazioni statali si intendono quelle gestite al livello delle amministrazioni cen-
trali, mentre gli incentivi regionali comprendono, oltre alle risorse proprie, anche le somme trasferite dallo Stato alle Regioni e quelle di provenienza comunitaria.
quelle meridionali si è avuta una diminuzione di questa voce di quasi un mi- liardo e mezzo. Allo stesso modo, nel Centro-Nord si è avuta un’impennata degli investimenti agevolati attivati da concessioni statali, mentre nel Meri- dione l’aumento dell’ammontare degli investimenti agevolati è da imputare esclusivamente alla fonte regionale.
Gli interventi agevolativi si sono concentrati principalmente verso il per- seguimento di tre obiettivi di politica industriale: Ricerca, Sviluppo e Inno-
vazione - R&S&I, Sviluppo produttivo e territoriale e Internazionalizza-
zione9. Rispetto agli anni precedenti, nel 2017 quest’ultimo obiettivo ha fatto
registrare un vero e proprio exploit, triplicando le agevolazioni ad esso dedi- cate, che però sono state per lo più indirizzate verso le grandi imprese, che solitamente sono già di per sé più orientate verso l’internazionalizzazione. Le agevolazioni concesse alle PMI, invece, sono state utilizzate in preva- lenza per l’obiettivo dello Sviluppo produttivo e territoriale e per R&S&I.
Sono state proprio le PMI ad assorbire il 70% dell’ammontare comples- sivo delle agevolazioni concesse. Questo dato è in realtà un riflesso e una conseguenza della struttura del tessuto produttivo italiano, caratterizzato dalla prevalenza di imprese di dimensioni ridotte. È pur vero, però, che la quota di PMI beneficiarie è stata più alta in riferimento alle agevolazioni regionali rispetto a quelle statali. La questione della dimensione di impresa è tutt’altro che irrilevante anche in relazione all’efficacia degli interventi10.
Diversi studi11, infatti, hanno valutato che gli effetti addizionali – e quindi
l’efficacia – sono più forti per le PMI e le start-up. Nel caso delle grandi imprese, invece, non si rileva alcuna addizionalità, piuttosto si verifica un effetto sostitutivo: esse avrebbero fatto esattamente gli stessi investimenti, interamente con risorse economiche proprie, anche in assenza d’incentivo.
L’evidenza empirica, sia a livello internazionale che per l’Italia, ha dimo- strato l’esistenza di effetti addizionali molto diversi anche a seconda della tipologia di agevolazione elargita12. Sotto questo profilo, l’orientamento
delle politiche agevolative italiane si caratterizza per la preferenza di talune tipologie a seconda del livello di governo dal quale l’incentivo promana. Per
9 Per la valutazione degli orientamenti della politica industriale italiana è particolarmente
significativo il fatto che l’obiettivo Tutela Ambientale sia nettamente sottodimensionato, so- prattutto se si confronta l’Italia con gli altri Paesi europei. Si consideri che la Germania, per esempio, concentra su questa voce circa l’87% della spesa complessiva in aiuti.
10 In generale un incentivo è ritenuto efficace solo se induce attività addizionali, cioè se
non finanzia attività che l’impresa avrebbe fatto comunque.
11 Cfr. David et al., 2000; Cannari et al., 2006; Bronzini e de Blasio, 2006; ASVAPP, 2012.
12 Uno studio del 2012 (Giavazzi et al.), per esempio, ha evidenziato come i sussidi alla
R&S abbiano buoni effetti addizionali, anche se limitatamente alle piccole e medie imprese e alle start-up, mentre sono più contenuti gli effetti addizionali per altri tipi di sussidio, quali, ad esempio, quelli erogati in Italia a imprese localizzate in aree in ritardo di sviluppo.
le agevolazioni concesse dalle amministrazioni centrali, infatti, è il contri- buto misto a detenere il peso percentuale più significativo con circa il 39% dei casi, mentre si rileva un più contenuto impiego del contributo in conto interessi (30%) e del contributo in conto capitale (15%). Al livello di governo regionale, invece, si conferma una stabile prevalenza del contributo in conto capitale o conto impianti (57%) e del finanziamento agevolato (27%), senza grosse differenze territoriali nell’utilizzo di tali tipologie di strumento. In sintesi, quindi, gli interventi agevolativi assumono caratteristiche differenti a seconda del livello di governo al quale sono gestite. Come schematizzato nella Tab. 3, gli incentivi delle amministrazioni centrali sono per la maggior parte indirizzati verso il Centro-Nord, rivolti all’obiettivo Innovazione, assu- mono la forma del contributo misto e sono utilizzati dalle grandi imprese.
Tab. 3 – Sintesi delle caratteristiche prevalenti degli interventi agevolati per livello di go- verno
Area
geografica Obiettivo Tipologia Dimensione d’impresa
Livello
di governo
Amministra-
zione centrale Centro-Nord
Innova- zione
Contributo
misto Grande impresa
Amministra- zione regio- nale Mezzogiorno Sviluppo produttivo e territoriale Contributo in
conto capitale PMI
Fonte: ns elaborazione
All’opposto, gli incentivi delle amministrazioni regionali prevalgono nel Mezzogiorno, promuovono lo Sviluppo produttivo e territoriale, vengono erogati come contributo in conto capitale e si rivolgono alle PMI. Nei pros- simi paragrafi saranno analizzate più nel dettaglio le due categorie.