L’IRGC nella lista delle Foreign Terrorist Organizations (FTO)

Nel perpetuo confronto indiretto Teheran – Washington non ha certamente giovato la decisione del Presidente statunitense Trump di inserire il potente organo militare iraniano, l’IRGC, nell’elenco delle organizzazioni terroristiche stilato dal Dipartimento di Stato degli Stati Uniti d’America86_{: le FTOs sono organizzazioni straniere designate dal Segretario di Stato, carica} ricoperta al momento da Mike Pompeo, in conformità con la sezione 219 dell’Immigration and

Nationality Act (INA) del 1965. La designazione a FTO ricopre un ruolo fondamentale nella lotta

contro il terrorismo ed è un efficace mezzo per limitare il sostegno alle attività terroristiche, tuttavia, nel caso dei pāsdārān iraniani, è stato per la prima volta designato come minaccia terroristica un organo di governo di un altro Stato. La designazione annunciata da Trump ha, tra le varie conseguenze, un’imposizione piuttosto ampia di sanzioni economiche nei confronti del Corpo delle guardie della Rivoluzione islamica, così come per tutte le organizzazioni, compagnie o singoli individui che hanno legami con l’IRGC. Ciò, pertanto, risulta particolarmente significativo se si considera l’impegno militare iraniano in Medio Oriente nell’addestramento di milizie sciite.87

Tramite la designazione dei pāsdārān a FTO, Washington ha ampliato in modo significativo la propria capacità di esercitare la massima pressione sul regime iraniano88, anche se vi è anche chi, tra gli alti funzionari della sicurezza nazionale dell’amministrazione Trump, ha contestato tale scelta affermando che ciò inciterà Teheran ad azioni di ritorsione contro le truppe e gli ufficiali dell’intelligence americani. L’annuncio della Casa Bianca è da inserire anche nella logica geopolitica della regione ed è stata pertanto ben accolta da Benjamin Netanyahu, Primo ministro di

86 _{La lista completa delle FTOs, Foreign Terrorist Organizations, è reperibile al link: https://www.state.gov/foreign-}

terrorist-organizations/. Il Corpo delle guardie della Rivoluzione islamica, attualmente l’ultimo nella lista, è stato aggiunto in data 15 aprile 2019.

87 _{WONG E. E SCHMITT E., Trump Designates Iran’s Revolutionary Guards a Foreign Terrorist Group, in The New York}

Times, 8 aprile 2019.

88 _{Alcuni funzionari americani hanno affermato che la designazione copre, potenzialmente, 11 milioni di individui}

membri del gruppo militare italiano e organizzazioni ad esso affiliate, tra cui il Basij, la grande milizia iraniana di volontari. Ibidem.

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Israele, che ha ringraziato l’alleato d’oltreoceano per il suo costante impegno nella difesa del mondo dal terrorismo iraniano. Teheran, dal canto suo, ha dato seguito alla scelta statunitense, per tramite del Consiglio Supremo per la Sicurezza Nazionale, designando come organizzazione terroristica il Comando centrale degli Stati Uniti, impegnato in attività di sovrintendenza alle operazioni militari americane in Medio Oriente.89

3.3.3.1.1 Le basi per la designazione e le implicazioni giuridiche

La sezione 219 dell’INA è stata introdotta dall’Antiterrorism and Effective Death Penalty Act del 1996 (AEDPA): ai sensi di quest’ultimo, il Segretario di Stato può designare un gruppo come FTO se è straniero e si impegna in attività terroristiche che minacciano la sicurezza nazionale degli Stati Uniti o la sicurezza dei suoi cittadini. L’AEDPA 1996 delinea poi la procedura di designazione, che prevede la notifica al Congresso e le successive implicazioni, tra cui il controllo giurisprudenziale delle designazioni FTO dinanzi alla Corte d’appello degli Stati Uniti del District

of Columbia Circuit, basato su una normativa simile all’“arbitrary and capricious standard”

previsto ai sensi dell’Administrative Procedure Act 1946. A seguito della designazione a FTO di un gruppo, il Dipartimento del Tesoro può bloccare i suoi beni, ai suoi membri può essere negata l’ammissione negli Stati Uniti e, in alcuni casi, è prevista l’espulsione; coloro che forniscono supporto materiale all’FTO possono essere soggetti a sanzioni penali ai sensi del titolo n. 18 del Codice degli Stati Uniti, sezione 2339B; mentre gli istituti finanziari devono segnalare al Dipartimento del Tesoro, presso l’ufficio che si occupa del controllo dei beni stranieri, se vi siano attività in loro possesso nelle quali l’FTO nutra un interesse.90

Le implicazioni pratiche immediate derivanti dalla designazione a FTO dell’IRGC non sono ancora del tutto chiare, né è chiaro ciò che effettivamente tale designazione aggiunge alle ampie sanzioni statunitensi già esistenti nei confronti della Repubblica islamica e delle sue istituzioni. In realtà, al di là della recente designazione annunciata dal Presidente Trump, il Corpo delle Guardie Rivoluzionarie era già stato designato, nel corso degli anni, da diverse autorità negli Stati Uniti91: pertanto, qualsiasi attività dell’IRGC rientrante sotto la giurisdizione degli Stati Uniti risulterebbe già bloccata in base a tali misure precedentemente adottate ed indipendentemente dalla designazione a FTO. In particolare, le sanzioni esistenti fungono da tempo da potente deterrente nei

89 _Ibidem.

90 _{CHACHKO E., The U.S. Names the Iranian Revolutionary Guard a Terrorist Organization and Sanctions the}

International Criminal Court, in Lawfare, 10 aprile 2019. Reperibile al link: https://www.lawfareblog.com/us-names- iranian-revolutionary-guard-terrorist-organization-and-sanctions-international-criminal.

91 _{Il Dipartimento del Tesoro ha designato l’IRGC, nel 2007, ai sensi dell’Ordine esecutivo n. 13382, per il suo sostegno}

ai missili balistici e ai programmi nucleari dell’Iran; nel 2011, ai sensi dell’Ordine esecutivo n. 13553, per il suo ruolo nelle violazioni dei diritti umani; nel 2012, ai sensi dell’Ordine esecutivo n. 13606, per ragioni analoghe; e, nel 2017, ai sensi dell’Ordine esecutivo n. 13224 sul terrorismo internazionale. Ibidem.

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confronti di individui o entità che intendono fare affari con i pāsdārān, ma il loro effetto è principalmente su persone e entità collegate agli Stati Uniti, di conseguenza il valore aggiunto derivante dalla designazione a FTO è l’elemento di supporto materiale: l’amministrazione Trump, infatti, intende ricorrere al principio del supporto materiale per reprimere società e individui stranieri che hanno legami con l’IRGC e le entità ad esso correlate. Ciò che però resta profondamente incerto è se Washington intenda dare seguito a questa azione aumentando i procedimenti giudiziari contro le entità straniere, tenuto conto che si renderà necessario superare sostanziali ostacoli pratici nel portare imputati stranieri dinanzi a un tribunale degli Stati Uniti d’America.92

3.3.3.1.2 Criticità giuridiche della designazione

Si è già detto come la decisione di Trump, in merito alla designazione dell’IRGC a FTO, abbia sollevato all’interno della propria amministrazione alcuni pareri contrari, questi, peraltro, includono non solo visioni contrastanti dal punto di vista delle conseguenze strategiche, ma sono state addotte anche sulla base di dubbi in merito alla effettiva correttezza giuridica della designazione. Infatti, a prima vista sembrerebbe che l’IRGC soddisfi i criteri statuiti dall’AEPDA: è un’entità straniera, la documentazione dimostra che è stato coinvolto in numerose attività terroristiche, e infine, come è stato sottolineato nelle dichiarazioni di Trump e del Dipartimento di Stato, le sue azioni hanno danneggiato o messo in pericolo gli Stati Uniti e i suoi cittadini. Ciò premesso, ci si potrebbe tuttavia chiedere se l’IRGC, che è un’organizzazione militare statale, si qualifica come “organizzazione straniera” ai fini dell’AEDPA. Infatti, se si guarda all’elenco dei FTOs designati si tratta sempre di non – state actors e, pertanto, non sono rinvenibili precedenti come quello fin qui discusso, sia nella pratica di designazione, che nella giurisprudenza delle FTOs statunitensi. 93

A quanto fin qui affermato, si aggiunge anche una seconda potenziale criticità avanzata da alcuni avvocati dell’amministrazione statunitense, che concerne la portata delle conseguenze derivanti dalla designazione dell’IRGC a FTO: l’argomento addotto è che l’IRGC è dotata di un’organizzazione troppo diffusa e, pertanto, il divieto di sostegno materiale ai pāsdārān, profondamente integrati nel sistema politico ed economico iraniano, catturi potenzialmente ampie attività economiche e politiche che non sono direttamente correlate al sostegno dell’IRGC al terrorismo. A tal proposito, la decisione della Corte Suprema nel caso Holder v. Humanitarian Law

92 _Ibidem. 93 _Ibidem.

110 Project del 2010 94 _{fornisce alcune indicazioni: in quel caso, gli appellanti hanno cercato di} sostenere le attività non violente del Partito dei Lavoratori del Kurdistan, meglio noto come PKK, e delle Tigri Tamil dello Sri Lanka, due organizzazioni designate come FTO. In particolare, veniva contestato il divieto della legge di sostegno materiale relativo alla fornitura di diversi tipi di supporto a un FTO sulla base del primo 95 e quinto 96 emendamento. Tuttavia, la Corte Suprema ha ritenuto costituzionale la legge di sostegno materiale, applicato alle forme specifiche che gli appellanti avevano cercato di fornire alle FTO, e ha respinto l’affermazione per cui i termini della legge sarebbero stati troppo vaghi.97

Significativo, per il caso dell’IRGC, il fatto che la Corte ha respinto l’argomento del ricorrente secondo cui era possibile separare le attività non violente di un FTO da quelle violente, stabilendo che tutti i contributi forniti alle FTO favoriscono le loro attività terroristiche. Ora, data la vastità dell'IRGC e gli ampi legami economici e politici, la sua designazione a FTO cattura significativamente maggiori attività politiche ed economiche rispetto a quelle conseguenti alla designazione del PKK o delle Tigri Tamil; tuttavia, la logica della Corte Suprema nel caso Holder

v. Humanitarian Law Project, che rifiuta l'idea che le attività terroristiche di un FTO possano essere

distinte da quelle non terroristiche, nei casi in cui vengano condotte azioni rientranti nella legge di supporto materiale, potrebbe ugualmente applicarsi all'IRGC, le cui attività potrebbero considerarsi universalmente illecite indipendentemente dalla specifica natura dell’azione in questione, ma in ragione del fatto che, tra le sue attività, ve ne sono anche alcune aventi natura terroristica. Infine, la decisione dell'amministrazione Trump di infrangere il vincolo in merito alla designazione di soli

non - state actors, tramite il gruppo iraniano dell’IRGC, solleva la questione se anche altri servizi di

94 _{Il 21 giugno 2010, la Corte Suprema degli Stati Uniti d’America ha confermato una legge federale che vieta il}

supporto alle organizzazioni terroristiche designate, anche qualora tale supporto coinvolga il ricorso al diritto internazionale per risolvere le controversie tramite strumenti non violenti. In particolare, nel caso Holder v. Humanitarian Law Project, la Corte ha stabilito con votazione 6 a 3 che le organizzazioni statunitensi e i cittadini che insegnano metodi di risoluzione dei conflitti a FTOs potrebbero essere sanzionati e dover affrontare cause penali. In quell’occasione, David Cole, un avvocato che rappresentava l’Humanitarian Law Project, si è detto profondamente deluso poiché “The Supreme Court has ruled that human rights advocates, providing training and assistance in the nonviolent resolution of disputes, can be prosecuted as terrorists.” MCGREAL C., US supreme court: Nonviolent aid to banned groups tantamount to 'terrorism', in The Guardian, 21 giugno 2010.

95 _{«Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or}

abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.» Testo del primo emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America, 1788, che garantisce la terzietà della legge rispetto al culto della religione e il suo libero esercizio, nonché la libertà di parola e di stampa, il diritto di riunirsi pacificamente, e il diritto di appellarsi al governo per correggere torti.

96 _{«No person shall be held to answer for a capital, or otherwise infamous crime, unless on a presentment or indictment}

of a grand jury, except in cases arising in the land or naval forces, or in the militia, when in actual service in time of war or public danger; nor shall any person be subject for the same offence to be twice put in jeopardy of life or limb, nor shall be compelled in any criminal case to be a witness against himself, nor be deprived of life, liberty or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use without just compensation.» Testo del quinto emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America, 1788, che sancisce il principio del due process.

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intelligence che ricorrono alla violenza, compresi quelli di Israele, Pakistan e Russia, soddisfano anch’essi questo standard.98