La teoria della Security Sector Governance

Al fine di analizzare la condotta degli Stati Uniti in Iraq, a partire dall’invasione militare del 2003 fino al loro operato in tema di ricostruzione dell’apparato di sicurezza statale, è utile partire con alcuni riferimenti alla teoria e, in particolare, alla cosiddetta Security Sector Governance, la quale ha poi condotto alla nuova formulazione della Security Sector Reform (SSR). Quest’ultima è emersa nella politica internazionale di sicurezza alla fine degli anni Novanta, ed essenzialmente si tratta di un modello di assistenza alla sicurezza, divenuto un pilastro della politica e della pratica di costruzione dello Stato e concepito, dunque, come una precondizione al fine di assicurare stabilità e

52 _{STÖHS J., Built to Fail: the Iraqi Army from Invasion to the Rise of the Islamic State, in JIPSS – Journal for}

Intelligence, Propaganda and Security Studies, Vol. 11, n. 2, 2017, p. 150.

150

sviluppo sostenibile nel caso di Paesi uscenti da situazioni di conflitto, o che attraversano particolari fasi di transizione da un precedente regime autoritario. Il modello del SSR è quindi costruito in modo tale da conferire allo Stato uno degli elementi fondamentali dello stato weberiano, e cioè il monopolio dell’uso della forza coercitiva, tuttavia, il modello non si limita a ciò, ma, rispetto a precedenti forme di assistenza alla sicurezza, presenta alcune novità tra cui l’importanza riconosciuta al ruolo della governance.54

3.2.1.1 Il concetto di government e governance

Con il termine government, ovvero “forma di governo”, si indica il complesso di strumenti e meccanismi che l’ordinamento costituzionale di uno Stato predispone affinché quest’ultimo persegua le finalità che si è posto attraverso le sue istituzioni, che in democrazia rappresentano i cittadini. Dal punto di vista normativo, quindi, la forma di governo stabilisce le regole ai sensi delle quali si determinano gli organi di vertice della struttura statale, piuttosto che le funzioni a loro attribuite e le relazioni che intercorrono tra gli stessi, laddove queste ultime possono essere volte all’esercizio del controllo e/o della cooperazione.55

Per “governance”, invece, si intende la capacità di una forma di governo di produrre e applicare norme, così come di fornire servizi, indipendentemente che si tratti o meno di un governo democratico. Dunque, la governance include una serie di buone pratiche finalizzate alla corretta esecuzione delle politiche implementate da un governo e, nella maggior parte dei casi, trova applicazione non tanto nelle tradizionali democrazie liberali consolidate, quanto piuttosto nei casi di governi in transizione ovvero democrazie colpite da guerre. Pertanto, pensare al settore della sicurezza in termini di governance è utile, soprattutto in particolari situazioni come quella in cui si trovava lo Stato iracheno dopo l’invasione del 2003, lo smantellamento del proprio apparato statale e il conseguente tentativo di ricostruzione democratica.56

3.2.1.2 Cosa si intende per Security Sector

Il Security Sector è un concetto usato per descrivere come il settore della sicurezza di uno Stato lavora e funziona realmente ed è costituito da tutte le strutture, istituzioni e personale, responsabili per la fornitura, gestione e supervisione della sicurezza a livello nazionale e locale, distinguibili in:

54 _{SEDRA M., The Future of Security Sector Reform, Centre for International Governance Innovation, Ontario, 2010, p.}

16.

55 _{PEGORARO L. E RINELLA A., Sistemi Costituzionali Comparati, G. Giappichelli Editore, Torino, 2017, pp. 235-237.} 56 _{FUKUYAMA F., What is Governance?, in Governance. An International Journal of Policy, Administration, and}

151

 Security providers, cioè coloro che provvedono a fornire direttamente sicurezza. Tra questi vi sono quindi le forze armate, la polizia, le guardie di frontiera, i servizi di intelligence, le istituzioni penali, le carceri;

 Security management and oversight bodies, cioè gli organismi adibiti alla gestione e al controllo dell’apparato per la sicurezza. Tra questi si annoverano i ministeri governativi, il Parlamento, le istituzioni speciali per il controllo, parti del settore della giustizia e gli attori della società civile aventi una partecipazione in elevati standard di sicurezza pubblica, comprese le organizzazioni e i media.57

Per uno Stato disporre di un buon Security Sector significa applicare i principi della buona

governance al settore della sicurezza, del quale deve essere fornito un servizio che rispetti standard

elevati, così come avviene per tutti gli altri ambiti di fornitura dei servizi nel settore pubblico. I principi guida e i valori per la realizzazione di un buon livello di sicurezza sono responsabilità, trasparenza, rule of law, partecipazione, effettività ed efficienza; concetti questi ultimi che dovrebbero quindi guidare coloro che forniscono sicurezza, o sono responsabili per la gestione e il controllo della stessa, durante la conduzione delle differenti operazioni di fornitura del servizio statale, in un’ottica di difesa e messa in sicurezza della propria popolazione.58 _{Tra le caratteristiche} istituzionali tipiche del Security Sector, è possibile evidenziare:

 L’uso della forza è definito all’interno di un quadro legale ben chiaro, inclusi i ruoli e le responsabilità degli attori sia statali che non statali, a cui si aggiungono meccanismi per il controllo democratico e civile dell’operato, e sistemi sanzionatori;

 Il controllo e la gestione sono istituzionalizzati e non fanno riferimento ad interessi aventi natura personale;

 Le istituzioni adibite al settore della sicurezza dispongono di una capacità sufficiente per la conduzione e realizzazione delle loro missioni, in modo effettivo e sostenibile;  L’intero apparato della sicurezza funziona secondo una cultura tale per cui, in ogni

aspetto dei loro compiti, gli attori coinvolti promuovono l’unità, l’integrità, la disciplina, l’imparzialità, l’uguaglianza e il rispetto dei diritti umani di tutti gli individui e delle loro comunità.59

57 _{SEDRA M., op. cit., p. 3.} 58 _{Ibidem, p. 4.}

152 3.2.1.3 La Security Sector Reform

Fatte queste brevi premesse di natura per lo più terminologica, è ora possibile considerare il modello della Security Sector Reform (SSR), che a partire dagli anni Novanta si è consolidato come strumento politico di costruzione dello Stato. Questo cambio di prospettiva è significativo poiché determina un totale mutamento di approccio alla materia: la professionalità e l’efficacia del settore della sicurezza di uno Stato non si misura più guardando semplicemente alla capacità delle forze di sicurezza, ma piuttosto dal modo in cui queste sono gestite, monitorate e ritenute responsabili di fronte alla conduzione del loro operato. Inoltre, questo nuovo modello ricorre ad una visione di sicurezza ben più ampia, non comprendendo più solo gli strumenti utilizzati, ma riconoscendo il fatto che le forze di sicurezza non possono svolgere efficacemente i loro compiti in assenza di un quadro giuridico chiaro e di organi giudiziari competenti, nonché di istituti penitenziari e di organi di controllo.60

Questa visione olistica del settore della sicurezza, il cui obiettivo principale è la sicurezza umana piuttosto che quella di un regime, non sarebbe certamente stata possibile durante la Guerra Fredda, quando il sostegno bilaterale e multilaterale alla sicurezza era percepito come uno strumento di realpolitik ideologicamente guidata, piuttosto che come un meccanismo per far progredire lo sviluppo e la costruzione della pace. Dunque, la disgregazione del mondo bipolare ha creato spazio per la considerazione di principi come quello di governance, di riduzione della povertà e di prevenzione dei conflitti, al fine di entrare anche nei programmi di sviluppo e assistenza disposti a livello regionale o internazionale. Successivamente, questo nuovo corso ha condotto coloro che si occupavano di fornire assistenza allo sviluppo ad interrogarsi e discutere in merito al legame e correlazione tra la sicurezza di uno Stato e lo sviluppo dello stesso, definendo così un nuovo tipo di ruolo, considerato più appropriato, dell’assistenza allo sviluppo nell’opera di rafforzamento del settore della sicurezza nei Paesi in via di sviluppo o di transizione.61

Verso la fine degli anni Novanta, il concetto di governance divenne centrale nei discorsi relativi alla materia, aprendo le porte alle discussioni sulla Security Sector Governance e alla collaborazione con gli attori che si occupano di sicurezza: ciò fu tanto più avvalorato dal fatto che, coloro che si occupavano di condurre operazioni di peacebuilding, nei Paesi attraversati da conflitti armati, realizzarono che la prevenzione di un conflitto è molto meno costosa del ripristino della pace, incentivando, in tal modo, ad affrontare il problema relativo all’inefficienza dei servizi per la sicurezza e dei sistemi giudiziari. Il concetto di SSR fu, poi, ulteriormente influenzato dalla priorità di assicurare “human security”, che si basa su due idee centrali: primo, la protezione degli individui

60 _{SEDRA M., op. cit., p. 16.} 61 _{Ibidem, p. 31.}

153

è fondamentale per la sicurezza sia nazionale che internazionale; e secondo, le questioni di sicurezza richieste dalle persone per il loro sviluppo non si limitano alle tradizionali questioni di difesa nazionale e di ordine pubblico, ma incorporano temi politici, economici e sociali più ampi, che assicurano la conduzione di una vita libera dal rischio e dal malessere.62

3.2.1.4 Le linee guida indicate dall’OCSE

Nel 2004, i membri del Comitato per l’assistenza allo sviluppo (DAC) dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) hanno concordato su una dichiarazione politica concernente, appunto, il concetto di governance e di SSR: quest’ultima è definita come la trasformazione del sistema di sicurezza, comprendente tutti gli attori, i loro ruoli e le loro azioni, i quali collaborano al fine di gestire e permettere il funzionamento del sistema in modo coerente alle norme democratiche e ai principi di buona governance.63 In questo contesto è ammesso il supporto

internazionale, che deve avere lo scopo di incrementare la capacità degli Stati partner di raggiungere il giusto livello di sicurezza e giustizia. L’Handbook SSR del 2007 predisposto dal DAC si fonda su quattro pilastri centrali:

 Lo sviluppo di un quadro istituzionale chiaro, che integri la politica di sicurezza e sviluppo e includa tutti gli attori pertinenti, concentrandosi sugli individui più vulnerabili, come le donne, i bambini e i gruppi minoritari;

 Il rafforzamento della governance e la supervisione delle istituzioni per la sicurezza;  La costruzione di forze di sicurezza efficienti e professionali, responsabili nei

confronti delle autorità civili e aperte al dialogo con le organizzazioni della società civile;

 La promozione della sostenibilità, della giustizia e dell’erogazione dei servizi di sicurezza.64

Sebbene la visione olistica, fino a qui descritta, costituisca il fondamento del quadro concettuale della SSR, che trova per altro forma nello stesso DAC Handbook dell’OCSE e in un altro manuale redatto delle Nazioni Unite65, tuttavia, le parti interessate nell’implementazione del modello hanno incontrato difficoltà durante la fase di applicazione, soprattutto a livello di programmazione: il nocciolo della sfida posta dal modello SSR risiede proprio nel tentativo di colmare il divario tra teoria politica e pratica, traducendo gli ambiziosi principi in programmi

62 _{Ibidem, p. 32.} 63 _{Ibidem, p. 35.}

64 _{OCSE, DAC Handbook on Security System Reform, Supporting Security and Justice, 2007.}

154

efficaci, che devono poter essere attuati in una serie di contesti complessi e difficili. In effetti, al momento la maggior parte degli analisti è concorde nell’ammettere che, mentre la comunità internazionale è riuscita nell’azione di sviluppo e istituzionalizzazione del concetto, dal punto di vista pratico e attuativo i risultati sono ancora negativi.66