I L RISCHIO DI DANNO AMBIENTALE E I RAPPORTI TRA IMPRESA ED ECOLOGIA
3. A MBIENTE COME BENE GIURIDICO MERITEVOLE DI TUTELA : INCERTEZZE DEFINITORIE
3.1. La tutela ambientale nella Costituzione italiana
Sul piano giuridico, il rapporto tra impresa e ambiente naturale si inserisce certamente nel difficile bilanciamento tra autonomia privata e utilità sociale previsto all’art. 41, co. 2, Cost., per il quale si rimanda a quanto discusso nel capitolo primo170.
La Costituzione del 1948, nella sua versione originaria, non conteneva alcuna formulazione relativa all’ambiente naturale, il quale ha inizialmente assunto rilievo !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
168 Per ambiente intendiamo, infatti, tutto il reale tranne l’uomo e ciò che è prodotto artificiale della
civiltà umana, ovvero, «la situazione generale dello spazio in cui si svolge la vita di tutti, con le sue caratteristiche di salubrità, il suo equilibrio ecologico e i pregi estetici e i valori culturali del paesaggio» (P. TRIMARCHI, Istituzioni di diritto privato, Milano, 2007, p. 115), ma anche «aria, acqua, suolo, luce, calore,
elettromagnetismo, minerali, vegetali, animali, etc. Tutto ciò può divenire oggetto di attenzione [della tutela ambientale] nella sua dimensione globale (global warming, assottigliamento dello strato dell’ozono nell’atmosfera, ecc.) o in singoli aspetti (acqua, fauna selvatica, emissioni elettromagnetiche, ecc.)» (M. LIBERTINI, La responsabilità dell’impresa e l’ambiente, cit., p. 201); elementi ai quali sono talora aggiunti
«il clima, il paesaggio, i monumenti e il patrimonio culturale, le condizioni socioeconomiche» (F. FONDERICO, La tutela dell’ambiente, in Tratt. dir. amm., a cura di S. Cassese, Milano, 2003, tomo II, p.
2018 ss.).
169 M.LIBERTINI, La responsabilità dell’impresa e l’ambiente, cit., p. 203. 170 Capitolo Primo, Para. 5, Solidarietà dell’attività economica.
giuridico grazie all’interpretazione estensiva di altri parametri costituzionali, in particolare le norme volte a tutela della cultura, del paesaggio e del patrimonio storico e culturale (art. 9 Cost.) e del diritto alla salute (art. 32 Cost.). Lo stesso art. 44 Cost., inoltre, già richiamava il principio dell’uso razionale delle risorse naturali, anche se solo con riferimento specifico allo sfruttamento razionale del suolo171.
Fu la Corte di Cassazione, da fine anni settanta, ad individuare il diritto di ogni individuo ad un ambiente salubre, dall’interpretazione congiunta degli artt. 2 e 32 Cost., in tal senso affermando come la tutela della salute umana non si astragga dal contesto in cui il soggetto si inserisce, ovvero dalla comunità familiare, abitativa o lavorativa, e in quest’ottica la protezione della salute umana si estende oltre il diritto alla vita e all’incolumità fisica, configurandosi anche come diritto ad un ambiente salubre172.
Ancora, l’ambiente è stato ricompreso tra i beni giuridici tutelati dal nostro testo costituzionale, grazie ad una interpretazione estensiva dell’art. 9 Cost., norma che «in !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
171 Si veda al riguardo, M. LIBERTINI, La nuova disciplina del danno ambientale e i problemi
generali del diritto all’ambiente, in P. Perlingeri (a cura di), Il danno ambientale con riferimento alla responsabilità civile, Napoli, 1991, p. 560 ss.
Per l’autore, è possibile individuare in Costituzione tre principi più tradizionali d’ispirazione della legislazione ambientale: l’uso razionale delle risorse (art. 44), l’igiene ambientale (art. 32) e la conservazione della natura come bene culturale (art. 9), rispetto ai quali l’ordinamento prende in considerazione una molteplicità di interessi umani diversificati.
172 Cassazione Civile S.U., sentenza 6 ottobre 1979, n. 5172, in Foro It., 1979, I, p. 2302 ss.
Afferma la Corte che «La protezione della salute assiste l’uomo non (solo) in quanto considerato in una sua astratta quanto improbabile separatezza, ma in quanto partecipe delle varie comunità – familiare, abitativa, di lavoro, di studio ed altre – nelle quali si svolge la sua personalità. Accentuandosi il carattere di inerenza alla persona e di socialità del bene protetto, si rende manifesto che la protezione non si limita all’incolumità dell’uomo, supposto immobile nell’isolamento della sua abitazione o solitario nei suoi occasionali spostamenti e così fatto specifico bersaglio di azioni aggressive, ma è diretta ad assicurare all’uomo la sua effettiva partecipazione mediante presenza e frequentazione fisica, alle dette comunità, senza che ciò costituisca pericolo per la sua salute. La protezione si estende cioè alla vita associata dell’uomo nei luoghi delle varie aggregazioni nelle quali questa si articola, e, in ragione della sua effettività, alla preservazione, in quei luoghi, delle condizioni indispensabili o anche soltanto propizie alla sua salute: essa assume in tal modo un contenuto di socialità e di sicurezza, per cui il diritto alla salute, piuttosto (o oltre) che come mero diritto alla vita e all’incolumità fisica, si configura come diritto all’ambiente salubre.
Quanto al tipo di protezione, è evidente che si tratta di tecnica giuridica di tipo garantistico, che è poi quella propria dei “diritti fondamentali” o “inviolabili” della persona umana. Si tratta cioè, di tutela piena che si concreta nella attribuzione di poteri di libera fruizione di utilità e di libero svolgimento di attività, di esclusione degli ostacoli che all’una o all’altro si frappongano da parte di chicchessia. Ed è in questa difesa a tutta oltranza contro ogni iniziativa ostile, da chiunque provenga – altri singoli o persino l’autorità pubblica – non già in una considerazione atomistica, asociale, separata dall’uomo che risiede il significato del richiamo al “diritto fondamentale dell’individuo”. In una parola: la strumentazione giuridica è quella del diritto soggettivo, anzi del diritto assoluto».
tema di tutela dell’ambiente [...] collega aspetti naturalistici (paesaggio) e culturali (promozione dello sviluppo della cultura e tutela del patrimonio storico-artistico) in una visione non statica ma dinamica, non meramente estetica od estrinseca, ma di protezione integrata e complessiva dei valori naturali insieme con quelli consolidati dalle testimonianze di civiltà»173.
Conseguentemente al costante incremento in Italia, come in gran parte dei Paesi quantomeno occidentali, della sensibilità sociale nei confronti della protezione dell’ecosistema nelle sue diverse estrinsecazioni, si è poi assistito alla correlata intensificazione dell’attenzione che le istituzioni, a vari livelli, hanno prestato alla necessità di preservare i delicati equilibri ambientali, e tale esigenza ha progressivamente assunto un ruolo centrale nel dibattito politico italiano. È in tale contesto che interviene la riforma costituzionale del 2001174 con la quale la tutela ambientale è stata esplicitamente riconosciuta a livello costituzionale. Si attribuisce ossia autonomia all’ambiente, bene giuridico meritevole di tutela in quanto tale e non più come diritto dell’individuo ad un ambiente salubre, o come estensione della tutela del paesaggio e del patrimonio storico-culturale. Tale riconoscimento non viene, tuttavia, inserito tra i principi fondamentali del nostro testo costituzionale, inquadrandosi di contro nel nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, all’art. 117 Cost., che disciplina la ripartizione di competenze tra i vari livelli di governo e che oggi recita: «Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: [...] tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali»175.
La collocazione della tutela dell’ambiente nella seconda parte della Costituzione non inficia, tuttavia, il valore primario di tale tutela. Già prima della riforma del titolo V, la Corte Costituzionale aveva infatti chiarito come «nel nostro ordinamento giuridico la protezione dell’ambiente è imposta da precetti costituzionali (artt. 9 e 32) ed assurge a
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173 Cass. Pen., sez. III, 20 gennaio 1983, n. 421. 174 Legge costituzionale, 18 ottobre 2001, n. 3.
175 Così il comma 2, lett. s). Conseguentemente, la disciplina statale relativa alla tutela
dell’ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevate nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente», Corte Cost. sentenza n. 104 del 2008.
valore primario e assoluto»176. Tale definizione di ambiente come interesse primario e assoluto è stata successivamente ripresa dalla stessa Corte che, nel 2009, chiarisce come «la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale “primario” ed “assoluto”, e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di settore»177. Così riconfermando come la disposizione costituzionale in commento riveli «una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema»178.
La disciplina costituzionale di tutela ambientale, anche dopo la riforma del 2001, non pare comunque in grado di sciogliere ogni dubbio interpretativo circa la nozione di ambiente e, in particolare, non è chiaro fino a che punto tale tutela si spinga a coprire attività quali trasporto e navigazione, distribuzione dell’energia, o innovazione per i settori produttivi, tutte attività che nella ripartizione di competenze tra i vari livelli di governo, sono attribuite alla competenza residuale delle Regioni, così sembrando distinguere tali beni giuridici da quello ambientale, la cui tutela è invece riservata alla !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
176 Corte Cost., 30 dicembre 1987, n. 641.
177 Corte Cost., 23 gennaio 2009, n. 12. Inoltre, nonostante tale disposizione sia strutturata come
norma sulla competenza, essa ha ancor prima una valenza sostanziale: «in una prospettiva pubblicistica, l’attribuzione di competenze contiene implicitamente una valutazione di doverosità del relativo esercizio, e quindi l’attribuzione di valore di bene giuridico (oggetto di cura amministrativa o, come in questo caso, di rilevanza costituzionale) alla materia regolata», M.LIBERTINI, La responsabilità dell’impresa e l’ambiente,
cit., p. 207.
Nella medesima pronuncia del 2009, la Corte Costituzionale tenta di sciogliere il dubbio relativo all’identità concettuale tra ambiente ed ecosistema, espressioni entrambe rintracciabili nell’art. 117, co. 2, lett. s) (tra le principali pronunce della Corte costituzionale che hanno contribuito all’interpretazione dell’art. 117 co. 2 lett s), Cost. devono essere altresì menzionate le pronuncie nn. 411, 449 e 450 del 2006, nn. 30, 285 e 319 del 2005, nn. 180 e 437 del 2008, e nn. 164 e 225 del 2009.). Stabilisce la Corte al riguardo che, ogni qualvolta il legislatore utilizza il termine “ambiente”, «le considerazioni attinenti a tale materia si intendono riferite anche a quella, ad essa strettamente correlata, dell’“ecosistema”» (sempre Corte Cost. n. 12/2009). Tuttavia, le due espressioni non si risolvono, per la Corte, in una endiadi, in quanto con il termine ambiente si vuole fare riferimento all’habitat degli esseri umani, mentre con il termine ecosistema si ascrive alla conservazione della natura in quanto tale, alla biodiversità. Rientra nel più ristretto concetto di ecosistema, ad esempio, la tutela dei parchi naturali. In tal senso, ancora Corte Cost. sentenza n. 12/2009: «Le finalità dell’istituzione delle aree protette, quali configurate dalla lettera a) del comma 3 dell’art. 1 della relativa legge quadro [ossia la «conservazione di specie animali o vegetali, di associazioni vegetali o forestali, di singolarità geologiche, di formazioni paleontologiche, di comunità biologiche, di biotopi, di valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri idraulici e idrogeologici, di equilibri ecologici»], fanno ritenere che per i parchi naturali nazionali, per i quali «l’intervento dello Stato» è richiesto, ai sensi del comma 1 dell’art. 2, «ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future», debba considerarsi prevalente la specifica competenza legislativa esclusiva statale relativa all'ecosistema».
competenza statale179.
Nonostante le incertezze definitorie, è tuttavia pacifico come l’ambiente sia ormai considerato un bene primario, «diritto soggettivo assoluto e fondamentale di ogni individuo»180, e la sua tutela un vero e proprio valore costituzionale181. Come tale essa dovrà essere tenuta in considerazione nella realizzazione di altri valori costituzionali quali, per quanto qui specificatamente interessa, la libertà di iniziativa economica, come costituzionalmente tutelata dall’art. 41 Cost., esigendo così un bilanciamento con altri diritti ontologicamente distinti182.
La qualificazione della tutela ambientale come valore costituzionale, ancora, si rivela pienamente coerente con le caratteristiche proprie del bene giuridico ambiente e, in particolare, con la rilevata incapacità d’individuare un’apprezzabile definizione giuridica unitaria; i valori, infatti, «sono parte essenziale della cultura di un dato ambito sociale e con essa si trasformano di continuo, stante la storicità della cultura e insieme la pluralità delle culture»183, con la conseguenza che, come tali, non sono predisposti a una qualificazione normativa aprioristica. Ciò che al massimo può avere una definizione !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
179 Art. 117, co. 3, Cost.
180 Cass. civ., Sez. Un., 6 ottobre 1979, n. 5172.
181 Si veda, Corte Cost. n. 641/1987, cit.; e Corte Cost. n. 12/2009 cit.
182 In tal senso si è espressa la stessa Corte Cost., 3 giugno 1998, n. 196, www.giurcost.org,
affermando che nell’ambito dell’utilità sociale «sicuramente rientrano gli interessi alla tutela dell’ambiente e della salute».
Si vedano,C.SALVI, Libertà economiche, funzione sociale e diritti personali e sociali tra diritto
europeo e diritti nazionali, in Eur. dir. priv., 2011, p. 437 ss.;F. SABATELLI, Diritti economici e solidarietà
ambientale. Spunti per una funzionalizzazione delle disposizioni costituzionali sui rapporti economici a fini ambientali, in Dir. econ., 2013, p. 211 ss.; G.VILLANACCI, L’opaco profilo del risarcimento civilistico
nella complessa disciplina ambientale, in Contr. impr., 2014, p. 606 ss. Infine, si segnala L. DELLI
PRISCOLI, Le liberalizzazioni fra diritto di iniziativa economica e diritti fondamentali, paper presentato al
convegno Orizzonti del Diritto Commerciale 2013, disponibile a
http://orizzontideldirittocommerciale.it/media/19107/delli_priscoli_l._paper_25-06-13.pdf. L’autore sostiene che «appare un vuoto esercizio di retorica sostenere che i diritti fondamentali si pongono su un piano superiore e non comunicante rispetto ai diritti del mercato e che non possano mai essere sacrificati a favore di altri valori; tale atteggiamento potrebbe anzi essere non solo infruttuoso ma anche rischioso, qualora, facendosi forza di questa affermazione, si comprima lo spazio dei diritti dell’uomo a favore del mercato con il pretesto che tanto si tratta di mondi che non possono interferire tra di loro. Sembra invece assai più utile prendere atto della reciproca interferenza fra gli stessi e concentrarsi sul procedimento più appropriato per realizzare un bilanciamento tra valori che tenga in dovuto conto la sussistenza dei diritti fondamentali senza al contempo “umiliare”, frustrare eccessivamente i valori del mercato. In questa direzione è fondamentale un uso sapiente delle clausole generali, e in particolare della ragionevolezza e della solidarietà sociale, pur nella consapevolezza degli inevitabili pericoli di genericità e arbitrarietà che esse comportano».
183 G. MORBIDELLI, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, in Studi in onore di Alberto
unitaria è la base materiale del bene giuridico oggetto della disciplina di tutela ambientale, in un’ottica di scissione tra ciò che aderisce al dato materiale, alla natura, e ciò che invece rileva sul piano giuridico. Sotto questo secondo profilo, ossia con riferimento alle situazioni giuridiche soggettive tutelate, l’ambiente non è quindi suscettibile di una valutazione a priori, con la conseguenza che la considerazione giuridica dell’ambiente potrà avere solo un contenuto relativo; osservandosi, di contro, la tendenza diffusa, ad ogni livello ordinamentale, a riconoscere l’ambiente come bene giuridico tutelato in quanto tale, la cui lesione rileva autonomamente da quella di ulteriori diritti soggettivi.
Nonostante l’odierna autonoma previsione, sembra tuttavia che il nostro testo costituzionale sposi tutt’oggi una visione strettamente antropocentrica del bene giuridico ambiente – inteso come habitat per gli esseri umani – caratterizzata dalla centralità, nel rapporto uomo-ambiente, dell’essere umano184.