L’operatività del principio “chi inquina paga”: la riparazione e il risarcimento

Il principio “chi inquina paga” opera su due livelli: in una prospettiva di prevenzione del danno e in una prospettiva ex post factum riparatoria e risarcitoria311_.

Soffermandoci momentaneamente sulla prospettiva ex post, la normativa nazionale, coerentemente a quella europea, prevede oggi un duplice meccanismo. Da un lato, la riparazione ambientale, il cui obbligo è posto a carico degli inquinatori in proporzione alla loro partecipazione alla realizzazione del danno e che rappresenta forse lo strumento principe di attuazione del principio in questione; dall’altro, in via “sostitutiva” il risarcimento.

La versione originaria del nostro codice dell’ambiente era formulata in modo da depotenziare lo strumento della riparazione, preferendo il risarcimento. A seguito delle contestazioni mosse dalla Commissione europea su tale previsione – ritenuta da questa contraria agli artt. 1 e 7 dell’allegato II della direttiva 2004/35/CE – il legislatore italiano !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

309 _{Così, sempre Corte di Giustizia EU, 9.03.2010, n. C – 378/08.} 310 _{Cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia 17.12.2009, n. 837.}

del 2009 è intervenuto inserendo un riferimento agli strumenti di riparazione, sia complementare che compensativa312; si confermava però la possibilità di sostituire alla riparazione il risarcimento pecuniario, laddove il ripristino fosse «in tutto o in parte impossibile, oppure eccessivamente oneroso ai sensi dell’art. 2058 del codice civile»313. È solo con la legge 6 agosto 2013, n. 97, che viene meno qualsiasi allusione al risarcimento per equivalente patrimoniale, a favore del ripristino o della riparazione314. Di contro è stato previsto che se il danneggiante non dispone il pieno ripristino nel termine previsto o l’adozione delle misure di riparazione nei termini e modalità prescritti, il Ministro dell’ambiente dovrà stabilire i costi delle attività necessarie a conseguire la completa attuazione di tali misure e ingiungere il pagamento delle somme corrispondenti al responsabile, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica.

In particolare, con riferimento agli obblighi di bonifica, questi sono posti in capo al responsabile dell’inquinamento mentre il “mero” proprietario, ovvero colui che, per quanto proprietario del sito inquinato, non sia responsabile del danno ambientale, ha la facoltà di effettuare interventi di bonifica315.

La priorità rimane, quindi, il ripristino dello status quo ante dell’ambiente naturale (ex art. 305 c.a.)316 _{rispetto al risarcimento, così come disciplinato dall’art. 311 c.a., che al} secondo comma predispone una serie di condizioni che devono essere soddisfatte prima di poter procedere a promuovere l’azione di risarcimento317_{: innanzitutto il responsabile è} tenuto ad adottare ogni misura di riparazione necessaria; laddove ciò non si realizzi, è richiesta l’adozione di misure di riparazione complementari e compensative (in base a quanto prescritto dall’allegato II alla direttiva 2004/35/CE); e solo laddove il ripristino non sia stato raggiunto, o l’adozione di misure di riparazione complementari o !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

312 _{In questo senso l’art. 311 c.a. è stato modificato dall’art. 5-bis della legge 25 settembre 2009, n.}

166.

313 _{L’art. 25, n. 1, lett. i), di modifica di parte dell’art. 313 c.a.}

314 _{L’art. 25, n.1, lett. c), d), f),g), h), ha sostituito l’art. 311, co. 3, lett. i) e l), c.a.}

315 _{Così Consiglio di Stato, Sez. V. 16.6.2009, n. 3885 e T.A.R. Abruzzo (PE), Sez. I, 13.05.2011, n.}

318; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 13.01.2011, n. 6. Ma si veda infra, Para. 6.1.4, Il responsabile

per danno ambientale e il “proprietario incolpevole”, per gli oneri posti a carico del propretario del sito

inquinato da altri soggetti.

316 _{L’ordinanza di ripristino è invece disciplinata agli artt. 312-316 c.a.}

317 _{Con riferimento al legittimato ad agire in responsabilità (civile) nei confronti dell’imprenditore}

(per quanto qui rileva) che ha cagionato un danno ambientale si vedano i cenni di cui infra Para. 6.1.5,

compensative sia impossibile o eccessivamente oneroso ex art. 2058 c.c. o, comunque, attuate in modo incompleto o difforme rispetto a quanto prescritto, il danneggiante è obbligato in via sostitutiva al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato. Ne consegue che il risarcimento del danno non sarà configurabile laddove sia intervenuta la bonifica, a meno che, all’esito della stessa, non permangano danni. Ancora, non è prevista la responsabilità civile per i danni ambientali laddove l’evento dannoso si sia verificato prima dell’entrata in vigore del cosiddetto codice dell’ambiente, oppure qualora il danno si verifichi oltre trenta anni dopo l’evento dannoso, o quest’ultimo consista in inquinamento diffuso e non si riesca ad accertare il nesso causale tra danno e singoli operatori.

6.1.3. (Segue) L’operatività del principio “chi inquina paga”: la prevenzione

A una tutela volta a riparare il danno ambientale ormai verificatosi si affianca una disciplina che risponde all’obiettivo di prevenire la realizzazione di una lesione dell’ambiente.

Obblighi di legge che l’imprenditore deve rispettare se non vuole incorrere in responsabilità, ossia disposizioni orientate a una funzione principalmente punitiva, indirettamente impongono all’imprenditore l’adozione di regimi di prevenzione del danno ambientale, al fine evitare di incorrere in sanzioni. Tale apparato sanzionatorio forza, quindi, l’imprenditore a considerare nelle proprie scelte imprenditoriali il rischio ambientale; la responsabilità, civile, penale o amministrativa, «preme dall’esterno sul titolare di poteri di controllo, affinché ponga in essere gli accorgimenti precauzionali per evitare il pregiudizio»318.

In quest’ottica, ai sensi dell’art. 301 c.a., quando si realizza una situazione rischiosa, il principio di prevenzione pone a carico del soggetto coinvolto l’obbligo di informare senza indugio il competente ente territoriale. Contemporaneamente, sorge il potere dello Stato (nella persona del Ministro competente) di adottare misure di prevenzione, ai sensi !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

318 _{D. GALLETTI, I modelli organizzativi nel d.lgs. n. 231 del 2001. Le implicazioni per la corporate}

dell’art. 304 c.a., che siano: proporzionali al livello di protezione che s’intende raggiungere; non discriminatorie e coerenti con misure analoghe già adottate; basate sull’esame dei potenziali vantaggi e oneri; eventualmente aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici. Tale approccio risponde a una “cultura della prevenzione”, in forte ascesa negli ultimi anni, che anticipa la tutela nel tentativo di evitare il verificarsi dell’evento dannoso o di mitigare gli effetti laddove il danno si cagioni319. Il principio di prevenzione delinea, infatti, azioni ratione temporis, allo scopo di eludere il verificarsi del danno. Tale principio può imporre doveri di informazione, obbligo di munirsi di autorizzazioni preventive, oppure di predisporre controlli in itinere, ma altresì provvedimenti interdittivi in via cautelare e, qualora il rischio appaia troppo elevato, divieti. Assume dunque rilevanza il momento della valutazione del rischio, sia da parte dell’imprenditore che delle autorità amministrative competenti, che esige, da un lato, informazioni e conoscenze scientifiche aggiornate, dall’altro, decisioni di politica del diritto, ovvero scelte di valore nel bilanciamento di istanze tra loro in tensione320.

Nel momento in cui le informazioni scientifiche sono «insufficienti, non conclusive o incerte e vi sono indicazioni che i possibili effetti sull’ambiente, sulla salute degli essere umani, degli animali e delle piante possono essere potenzialmente pericolosi e incompatibili con il livello di sicurezza prescelto»321 _{entra invece in gioco il principio di} precauzione322_{. Si parla ossia di prevenzione quando la relazione tra causa ed effetto è} !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

319 _{Si veda, G.VILLANACCI, L’opaco profilo del risarcimento civilistico nella complessa disciplina}

ambientale, cit. Già nel 1994, alla Conferenza di Bergen, i ministri O’Riordan e Cameron affermarono

come le «Environmental measures must anticipate, prevent, and attack the cause of environmental degradation. Where there are threats of serious and irreversible damage, lack of scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to prevent environmantal degradation».

320 _{Mentre l’accettazione di certi rischi è razionalmente giustificata allorquando produce utilità che}

ampiamente compensano l’esposizione ai medesimi delle persone, dell’ambiente, ecc., il discorso diventa più complicato quando da questo ordine di considerazioni ci si sposti sul piano giuridico-economico e si evidenzi che qualora tali rischi si materializzassero producendo danni neppure immaginabili, mancherebbero addirittura regole e principi adeguati in base ai quali allocare, ad esempio, nel modo più equo ed efficiente le relative perdite. Cfr. F.SANTONASTASO, Principio di precauzione e responsabilità

d’impresa, cit.

321 _{COMMISSIONE EUROPEA,Comunicazione sul ricorso al principio di precauzione, 2 febbraio 2000,}

COMM(2000) 1 final, paragrafo 1.3.

322 _{Come sapientemente sintetizzato da G.OPPO, L’iniziativa economica, in Diritto dell’impresa,}

Scritti giuridici, I, Padova, 1992, p. 16 ss.

A livello di Unione Europea, il principio di precauzione trova esplicito riferimento soltanto nell’art. 191 TFUE (già 174 TCE). Tuttavia questo principio ha un ambito di applicazione molto più esteso, dovendosi considerare come vero e proprio principio generale del diritto comunitario che viene in rilievo in

nota; di precauzione quando esiste un’incertezza scientifica tale da rendere impossibile la valutazione esatta del rischio. Le misure di prevenzione sono finalizzate a ridurre la probabilità del verificarsi di un determinato evento avverso e possono arrivare a imporre l’astensione; la precauzione invece incentiva l’adozione di condotte cautelativa323. In generale, in materia di politica ambientale, vi è una preferenza per un atteggiamento preventivo in senso lato, rispetto alla riparazione e al risarcimento, al punto da legittimare soluzioni che, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, limitino diritti costituzionali, come la libertà personale, di circolazione, di iniziativa economica, nel bilanciamento con il principio costituzionale di tutela ambientale324. Al riguardo, si consideri la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, secondo la quale, davanti all’incertezza circa l’esistenza o la portata dei rischi per la salute delle persone, è possibile adottare misure protettive senza dover aspettare che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi al fine, ad esempio, di evitare che siano offerti sul mercato nuovi prodotti alimentari potenzialmente pericolosi per la natura umana325, così magnificando un approccio preventivo.

In un ottica di economicità, l’attenzione dell’impresa alla prevenzione mirerà all’individuazione del rischio “accettabile”, in un bilanciamento di costi e benefici. In questa prospettiva, i costi di ripristino del sito inquinato a cui l’impresa potrebbe essere !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

ogni ambito nel quale le Istituzioni sono chiamate a garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e delle salute. Si veda altresì, A. JORDAN, The Precautionary Principle in the European Union, cit.; A. GRAGNANI, Il principio di precauzione come modello di tutela dell’ambiente, dell’uomo, delle generazioni

future, in Riv. dir.civ., 2003, p. 9 ss.; M. TALLACCHINI, Principio di precauzione, cit.; C. R. SUNSTEIN, Il

diritto della paura. Oltre il principio di precauzione, Bologna, 2010; G. GORGONI, Il principio di

precauzione e la governance dell’incertezza, in http.governarelapaura.unibo.it.

323 _{Quest’ultimo criterio si manifesta per la prima volta proprio per rispondere ad esigenze di}

gestione dei rischi per l’ambiente e la salute umana, soprattutto con riferimento a quei casi in cui neanche una scrupolosa istruttoria scientifica è capace di stabilire quali siano i pericoli correlati ad una specifica attività.

Nella Comunicazione della Commissione europea sul principio di precauzione adottata nel 2000, si legge: «per giudicare quale sia un livello di rischio accettabile per la società costituisce una responsabilità eminentemente politica», per quanto scientificamente orientata. Anche se, prosegue la Commissione, le scelte politiche non possono costituire costituire la «giustificazione per un protezionismo mascherato». Pertanto, a tutela delle libertà di circolazione e dunque del mercato interno, ogni misura nazionale di restrizione dovrà essere attentamente vagliata secondo i principi di proporzionalità e non discriminazione.

324 _{G. VILLANACCI, L’opaco profilo del risarcimento civilistico nella complessa disciplina}

ambientale, cit.

325 _{Così Sentenza della Corte del 9 settembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia SpA e altri contro}

Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri; ma anche Corte giust. 9.3.10, C-378/08, C-379/08; Corte giust. 1.5.10, C-379/08 e C-380/08.

condannata, le possibili azioni di risarcimento e il rischio di veder compromessa la propria reputazione sul mercato, fanno sorgere in capo all’imprenditore stesso l’interesse ad adottare condotte orientate alla prevenzione che permettano, ossia, di ridurre le probabilità di verifica del danno ambientale.

Il principio di prevenzione opererà, dunque, come parametro nella progettazione dell’attività imprenditoriale e nelle conseguenti decisioni, configurando sia l’adeguatezza organizzativa, sia la diligenza in sede di raccolta di informazioni, specialmente davanti a ipotesi di incertezza scientifica326.

6.1.4. Il responsabile per danno ambientale e il “proprietario