Esclusione sociale e cittadinanza.
6. Le nuove sfide tra cittadinanza ed welfare
Come rispondere a questa controversia, che rappresenta una vera e propria sfida alle pratiche nazionale di chiusura ed esclusione, aprendo su scenari incerti ed ancora ampiamente insondati? Come si può ricollocare equilibratamente il bisogno di chiusura espresso dai sistemi di welfare nazionali nel contesto di una più ampia domanda di apertura richiesta dal processo di integrazione europea? La complessità di questa sfida non può certo essere risolta nello sterile mantenimento di una separazione binaria tra processo di integrazione europea e welfare state nazionale, separazione sicuramente inadeguata quanto non auspicabile, poiché, come ha recentemente affermato Ferrera, significherebbe andare contro ad un processo istituzionale la cui irreversibilità è ormai molto profonda. Tale sfida deve piuttosto rappresentare il terreno di una nuova, più articolata ricollocazione conciliativa, evitando che l’incontro tra queste due diverse quanto importanti componenti del modello europeo (la dimensione politico-economica e quella del
welfare) si risolva in uno scontro, ma promuovendo anzi un nuovo sviluppo
sinergico tra le due sfere istituzionali. Riprendendo la letteratura istituzionalista, lo stesso Ferrera parla a tale proposito della necessità di effettuare un riposizionamento tra istituzioni che si trovano in lotta di collisione, realizzando un
nesting capace di minimizzare i disagi ed attivare nuovi circuiti virtuosi.241 In questo scenario prende forma l’idea di una dinamica tripartita tra welfare state nazionale ed i due nuovi macro-spazi europei: quello economico e quello sociale, nella cui interazione si definiscono però ulteriori spazi di sperimentazione di nuove forme redistributive post-nazionali. Come si evidenzia nello schema sotto riportato, l’aria B delinea lo spazio della dinamizzazione economica europea,
241 M. F
ERRERA, National Welfare States and European Integration: Dilemmas and
Perspectives, Paper presentato alla prima conferenza annuale ESPAnet Italia «Le politiche sociali
l’aria C si presenta ancora come uno spazio debole, certamente non vuoto, ma bisognoso di un rafforzamento più efficace per contrastare le spinte del più presente spazio B. In questo senso è importante la specificazione dell’area C non come “Europa sociale”, concetto da più parti ritenuto troppo ambiguo ed ancora azzardato, ma come spazio sociale, proprio a sottolineare la dimensione costruttiva, in divenire, di una nuova dinamica sociale.
Schema 1. Virtuous Nesting
Fonte: elaborazione da M. Ferrera, 2008.
Sotto l’agire di queste spinte contrastate, sono perciò gli spazi trans-nazionale, sovra-nazionale e inter-regionale a costituire il terreno di una nuova dinamica multilivello, sperimentando interazioni che legano le diverse dimensioni territoriali in una più complessa sinergia di quella tradizionalmente promossa dalle istituzioni comunitarie tra livello locale e livello europeo. In questa prospettiva si inserisce la proposta di Streeck a favore dei nuovi spazi di solidarietà competitiva, quali dimensioni relativamente nuove sviluppate come snodi di crescente omogeneità interna in un contesto di progressiva eterogeneità e frammentazione esterna. Muovendo dalla consapevolezza che proprio quelle istituzioni che in passato erano riuscite ad equilibrare il capitalismo attenuando gli
Trans-nazionale A1 Welfare state nazionale A Inter-regionale A2 Spazio economico europeo B Spazio sociale europeo C Sovra-nazionale A3
effetti del mercato, rischiano ora di generare effetti perversi, l’autore propone infatti un nuovo equilibrio capace di proteggere ed anzi rafforzare la coesione sociale, in una prospettiva certo più dinamica in cui le politiche pubbliche devono confrontarsi con le dimensioni contrastanti del rischio e della protezione, della sicurezza e delle opportunità, ricercando una nuova struttura che sostituisca le ormai inadeguate forme di redistribuzione e sviluppando un nuovo approccio alla regolazione sociale242. Cambia insomma il modo di concepire la solidarietà sociale, le cui fondamenta politico-istituzionali sono ancora radicate nel contesto nazionale, ma la cui sostanza si sta profondamente trasformando sotto le pressioni di una competizione sempre più intensa,243 con la progressiva sostituzione di una solidarietà di tipo redistributivo ad una solidarietà produttivista e competitiva. E’ in questo scenario che si giocherà la difficile sfida del modello sociale europeo di proporre nuove possibilità inclusive, traducendo la lotta alla diseguaglianza in una eguaglianza nelle dotazioni possibili, cioè in una parità di capacità competitive in cui politica economica e politica sociale si intersecano e si integrano vicendevolmente. Lo spostamento di prospettiva è evidente: la solidarietà competitiva, offrendosi come soluzione al problema della difesa della coesione sociale in un contesto caratterizzato da una sovranità frammentata e da un’economia accelerata, invece di prevalere sul mercato si conforma ad esso. Le conseguenze sui sistemi di protezione sociale sono lampanti, impedendo di fatto una loro reimpostazione fuori dalla logica della competizione, ma anzi iscrivendoli sempre più all’interno di questa. In questo contesto l’eguaglianza non è perseguita attraverso un intervento politico ex-post sui risultati del mercato, ma attraverso un’equalizzazione ex-ante delle dotazioni di risorse dei partecipanti al mercato, insistendo in particolare sul loro capitale umano e sulla loro
242 Cfr. W. S
TREECK, Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà
competitiva, in «Stato e Mercato», numero 56, aprile 2000 pp. 3- 24.
occupabilità244 (egualitarismo sul lato dell’offerta). La competizione è così accettata non solo come un fatto della vita, quanto piuttosto come un utile strumento necessario tanto a livello individuale, tanto a livello della comunità, che si ristruttura in relazione alla domanda di un mercato sempre più esteso oltre i confini tradizionalmente intesi e proprio per questo non facilmente controllabile. Insieme al concetto di solidarietà cambia così la concezione stessa della coesione sociale, che viene interpretata attraverso la lente dell’uguaglianza di opportunità, in una prospettiva in cui il concetto classico di solidarietà si salda con quelli più attuali di efficienza individuale e di competitività collettiva, quindi rafforzando il duplice asse dello sforzo soggettivo e dell’investimento sociale245.
Incrociata con le logiche di decentramento attraverso la regionalizzazione che caratterizzano le più attuali proposte di governance europea, la ricostruzione produttivista della solidarietà si gioca soprattutto sul terreno delle comunità sub- nazionali, quali nuclei tendenzialmente omogenei che si relazionano con l’eterogeneità della frammentazione esterna, evidenziando l’impossibilità di costruire un modello sociale centralizzato, ma spingendo anzi verso una risposta durkhemiana che enfatizza il ruolo della specializzazione e della differenziazione. Se questa dinamica di relazioni variabili tra interno ed esterno, tra comunità sub- nazionali e dimensione sovra-nazionale sia sufficiente per proteggere, sviluppare e rafforzare il processo di coesione sociale europea è sicuramente un interrogativo che resta aperto sugli svolgimenti futuri. Quello che è certo, è che questa nuova articolazione multilivello, giocata sempre più sul piano di una nuova solidarietà attiva e produttiva (e quindi competitiva) apre un’ulteriore sfida per il sistema europeo di welfare, delineando nuovi spazi per ricostruire una diversa solidarietà sociale, che tra le insidie di una frammentazione macro-sistemica deve ricercare
244
In questo senso per Streeck è emblematica proprio la nozione di occupabilità, che tende a ridefinire le responsabilità pubbliche nell’ottica di una uguale possibilità di mercificazione degli individui e non nella direzione di una loro demercificazione.
245 Cfr. W. S
TREECK, Competitive Solidarity: Rethinking the “European Social Model”, MPIfG working paper 99/8, September 1999.
nuove direzioni lungo le quali delineare un percorso che sappia saldare costruttivamente i rischi della frammentazione.