Le altre modifiche

Rispetto ad altri temi delle riforma, per ciò che attiene alle Camere, ulteriori aspetti apportati riguardano questi settori:

1. i diritti delle minoranze parlamentari 2. il dovere di partecipare alle sedute

3. l'abolizione delle indennità parlamentari per i senatori 4. il mantenimento del vincolo di mandato per ambo le Camere 5. la conservazione delle immunità parlamentari

Viene prevista una nuova previsione che attribuisce ai regolamenti parlamentari la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari e per quanto concerne la camera politica, la Camera dei deputati, viene assegnato al suo regolamento la disciplina dello Statuto delle opposizioni.

Con questa introduzione si costituzionalizza nella Carta una garanzia di tutela di quelle forze che non sono maggioranza, sia alla Camera che al Senato105_{, prevedendo tuttavia per la Camera}

un'ulteriore elemento di garanzia delle minoranza, dato dallo Statuto.

Tale costituzionalizzazione introduce pertanto il richiamo all'opposizione e alla minoranza, demandando ai successivi regolamenti parlamentari le maniera in cui dovranno declinarsi le forme, le modalità nonché i diritti di queste.

Il fatto che si parli di Statuto delle opposizioni e che il riferimento ad esse sia al plurale, questo potrebbe escludere un'unica tutela della forza di opposizione più numerosa (modello tipico di uno schema bipartitico o bipolare, definito anche Westminster) riferendosi a una definizione di uno statuto di tutte le opposizioni.

Attualmente i regolamenti parlamentari contengono diversi assetti riferiti alle minoranze o opposizioni, per esempio per quanto riguarda la programmazione dei lavori o la nomina dei relatori di minoranza. Tale tutela è garantita non solo a livello regolamentare ma anche normativo, infatti il Presidente del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR) viene eletto fra i componenti appartenenti ai gruppi parlamentari di opposizione, con la maggioranza assoluta dei componenti (Come risulta dall'art.30 della legge 124 del 2007).

Sul dovere di partecipare alle sedute per i membri del Parlamento (ultimo comma, dell'art.64) anche in quest'ambito l'intento è di costituzionalizzare un qualcosa che è gia presente, al livello dei regolamenti parlamentari106_.

Abbiamo invece già visto in precedenza come la riforma procede all'eliminazione dell'indennità107

per i senatori. Si deduce pertanto che il trattamento economico dei senatori consiglieri e senatori sindaci sarà quello spettante per la carica di rappresentanza territoriale. Se per quanto concerne l'indennità dei senatori consiglieri ha copertura costituzionale e per i sindaci (senatori) è rimessa a legge statale, nel modificato articolo 122, viene attribuita alla legge statale il limite agli emolumenti 105 Inzialmente, venne previsto che solo il regolamento della Camera, fosse a tutela delle minoranze parlamentari. In seguito al Senato, si procedette a inserire la garanzia per cui tale tutela fosse estesa ai due rami del Parlamento.

106Infatti l'art.48 bis del regolamento della Camera (come approvato il 24 settembre del 1997) prevede l'obbligo per i membri della Camera di partecipare ai lavori parlamentari. L'organo responsabile del controllo della presenza o meno del parlamentare è l'Ufficio di Presidenza, tramite una sua apposita deliberazione. Con questa verrano stabilite le ritenute che dovranno essere applicate:

1. alla diaria, erogata a rimborso spese per soggiorno a Roma 2. a tutte le assenza delle sedute d'Aula, di Commissione e Giunte.

Risulta compito dell'Ufficio anche quello di stabilire i casi di assenze giustificate che non comportano trattenute. Previsione analoga è prevista per il Senato, in base all'art.1 comma 2 del suo Regolamento. L'organo in questione qui è il Consiglio di Presidenza.

107 L'indennità parlamentare è disciplinata dalla legge 1261 del 1965, dove viene stabilito che l'indennità che spetta ai membri del Parlamento ai sensi dell'articolo 69 della costituzione, è disciplinata da questa legge e consta di quote mensili, comprendenti il rimborso spese di segreteria e di rappresentanza. Come limite d'importo, viene sancito che essa non possa superare il trattamento economico annuo lordo dei magistrati con funzioni di presidenza di sezione della Cassazione. I parlamentari ricevono altresì una diaria per rimborso spese di soggiorno a Roma.

dei consiglieri regionali, nel limite d'importo a quello dei sindaci del comune capoluogo della

Regione. Questa previsione non sarà applicativa nei confronti delle regioni a statuto speciale e alle

province autonome di Trento e Bolzano, fino a quando non saranno rivisti i rispettivi statuti sulla base d'intese con le stesse regioni. L'indennità non sarà corrisposta anche ai futuri senatori di nomina presidenziale, fissati nel numero massimo di 5. L'entrata in vigore dell'abolizione delle indennità parlamentari per i senatori sarà applicativa a far data della legislatura XVIII, ovvero la legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, a riforma costituzionale entrata in vigore.

Sia per i deputati che per i senatori, la riforma mantiene intatta la previsione per cui i parlamentari esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato (come discplinato dall'articolo 67); vengono tuttavia esclusi i senatori dalla rappresentanza della nazione la quale sarà riservata ai deputati come precisato nell'art.55, comma 3.

Con la differenziazione del bicameralismo, l'esclusione del vincolo di mandato assume una valenza importante per i nuovi senatori consiglieri e sindaci, i quali siederanno in Senato come rappresentanti delle istituzioni territoriali ma senza alcun dovere riguardo l'obbligo di agire rispettando le istruzioni impartite dagli enti di provenienza; slegando dunque costoro da eventuali direttive di voto imposte dai partiti di cui sono espressione108_.

Le c.d immunità parlamentari, rispettivamente rappresentate dall'art.68 dall'insindacabilità109 _e

dall'inviolabilità, vengono mantenute sia per i deputati che per i senatori.

Il disegno di legge originario del Governo (A.S 1429) apportava modifiche per le prerogative dei componenti del Senato, introducendo un regime differenziato per i due rami del Parlamento.

Le distinsioni riguardavano l'eliminazione dell'inviolabilità nei confronti dei senatori, mantenendo per costoro l'insindacabilità. L'inviolabilità veniva mantenuta soltanto per i membri della Camera dei deputati. Questa proposta è stata eliminata durante l'esame in sede referente in commissione affari costituzionali al Senato nel corso della prima lettura ed è rimasta immodificata.

Restano altresì inalterati gli aspetti inerenti la composizione della Camera dei deputati, come disposto dall'articolo 56. Infatti la sua composizione rimane sempre di 630 deputati, di cui 618 eletti in Italia e 12 eletti all'estero110_{. Così come restano identiche le previsioni per cui la Camera si}

108In una prospettiva comparata, si può osservare come il divieto del vincolo di mandato è un panorama pressochè uniforme; fa eccezione la Germania in quanto , all'articolo 51 comma 3, viene disposto che i membri del Bundesrat provenienti dallo stesso Land devono votare in maniera unitaria (a questo vincolo deve aggiungersi quello che è associato alla prassi delle direttive impartite dai singoli esecutivi regionali ai propri rappresentanti che siedono nel

Bundesrat).

109 Spesso più per praticità definite immunità parlamentari, concernono due regimi differenziati. L'insindacabilità trae origine dall'esperienza dei parlamenti inglesi e vede la sua ragion d'essere nel garantire il parlamento, in tutto ciò che ha afferenza con l'esercizio delle sue funzioni, sopratutto per quelle di maggior rilievo, la libertà di espressione e di voto. L'insindacabilità del parlamentare è totale, infatto lo esime da ogni tipo di responsabilità (civile,amministrativa,penale). Si applica per gli atti compiuti nell'esercizio delle funzioni, anche dopo la fine del mandato parlamentare. L'altra tipologia, l'inviolabilità, storicamente è più recente, infatti deriva dall'esperienza francese e corrisponde a una garanzia procedurale che copre sopratutto la sfera penale, impedendo pertanto che senza l'autorizzazione della camera di appartenenza del parlamentare direttamente interessato, si proceda a limitare la libertà del parlamentare in relazioni a reati anche non commessi con l'attività parlamentare e commessi ipoteticamente prima dell'assunzione della carica, questa garanzia viene con la fine del mandato dello stesso. Il regime delle immunità è stato modificato con l'avvento di Tagentopoli con una legge costituzionale del 1993. Per quanto riguarda l'insindacabilità, la modifica è stata più che mai lessicologica, mentre per l'inviolabilità sono state apportate delle modifiche. Infatti, a riforma approvata si è stabilito che l'autorità giudiziaria può liberamente procedere nei confronti di un parlamentare ma deve fermarsi per chiedere l'autorizzazione della camera di appartenenza del parlamentare quando si intende compiere degli atti di limitazione delle libertà , come ad esempio la perquisizione e l'arresto.

110 Su quest'ambito si poteva semmai aprire una discussione circa la rimodulazione o eliminazione delle previsioni introdotte in Costituzione fra 2000 e 2001 circa il voto degli italiani residenti all'estero.Proprio su quest'ambito, in un'ottica di mantenimento di queste componente di parlamentari eletti all'estero,si poteva mantenere la loro rappresentanza in Senato (questo in relazione al carattere peculiuare del Senato,ovvero quello di di rappresentanza dei territori); eliminando di conseguenza la quota dei deputati eletti all'estero, ottenendo pertanto una Camera composta da 618 deputati, anziché dei 618 attuali.

riunisce di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e ottobre, e per quanto attiene alla convocazione delle Camere in via straordinaria (art.62); di egual tenore risultano le disposizioni immutate circa le leggi concernenti l'ineleggibilità e incompatibilità con l'ufficio di deputato e senatore nonché l'impossibilità di appartenere a entrambe le Camere (art.65).

Sono sottoposte a cambiamenti consequenziali le previsioni circa l'elezione delle Camere, infatti essendo il superamento del bicameralismo paritario una linea guida del disegno di legge di revisione costituzionale, è la Camera dei deputati a essere chiamata al voto per il rinnovo della stessa entro 70 giorni dalla fine della precedente e sempre la Camera dei deputati vede i suoi poteri prorogati sino a quando non si riunisca la nuova. Il Senato, come osservato, sarà soggetto a rinnovo permanente, venendo meno pertanto la capacità del Presidente della Repubblica di poter sciogliere questo ramo del Parlamento. In base a quest'ultima previsione mutua anche il concetto di legislatura che abbiamo conosciuto: attualmente la durata è fissata in 5 anni, per Camera e Senato. Nel caso in cui la riforma venissa confermata dagli elettori, ci dovremo riferire con il termine legislatura unicamente alla durata della Camera dei deputati.

Venendo meno la possibilità per il presidente della Repubblica di sciogliere i due rami del Parlamento o uno di questi, come previsto dall'art.88 cost., viene definitivamente messa nel cassetto la facoltà del Presidente della Repubblica di sciogliere anche un solo ramo; diritto mai esercitato, eccezion fatta per il 1953,1958 e 1963, quando si sciolse anticipatamente il Senato rispetto alla Camera, in quanto esso restava in carica per 6 anni.

In base all'art.88 che recita al primo comma "Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse" rimane sulla carta la possibilità, invero mai esercitata, di procedere ad uno scioglimento singolo e non congiunto delle Camere.

Questa previsione, in differenti periodi della vita repubblicana è nata come remota possibilità per uscire da crisi di governo, nel caso in cui il governo venisse sfiduciato da un ramo del Parlamento. In ordine cronologico,l'ipotesi si è palesata durante la crisi del Governo Prodi II, concernente lo scioglimento anticipato del Senato, camera dove il governo venne sfiduciato.

La medesima ipotesi sorse all'epoca del governo Berlusconi IV, infatti a seguito della presentazione, alla Camera dei deputati, della mozione di sfiducia nei confronti del Governo, da talune forze della maggioranza venne sollevata questo scenario rievocando come precedenti gli scioglimenti anticipati del 1953-'58 e '63111_.

Rivolgendo lo sguardo alla prassi, non è mai accaduto che per la sola sfiducia al Governo in una delle due Camere, il Presidente della Repubblica abbia sciolto solo la Camera sfiduciante. A detta di alcuni112_{, il dettame costituzionale imposto dall'art.88 fa emergere una facoltà discrezionale del} Presidente, il quale a ben vedere potrebbe sciogliere la Camera sfiduciante il Governo, ove ritenesse opportuno che la Camera che avesse votato la fiducia mantenga il proprio valore rappresentativo, in presenza di una situazione politica immutata.

Al contrario, per gli stessi sostenitori113_{, si potrebbe altrettanto procedere ad uno scioglimento di} ambo i rami del Parlamento anche in caso di un voto di sfiducia disgiunto, nel caso in cui si ritenesse che la sfiducia votata al Governo fosse rappresentativa di una situazione politica del paese114_.

Nonostane quest'opinione, rimane il fatto che non vi sono stati precedenti per i quali uno dei rami

costituenti il Parlamento sia stato sciolto per ragioni politiche. Lo scioglimento delle Camere, avviene allorquando si presenta un mancato funzionamento di una o entrambe, tale da non garantire la normale vita istituzionale. Pertanto, l'ipotesi di procedere ad uno scioglimento anticipato di una delle due Assemblee, perché in un ramo di essa il Governo è stato sfiduciato o non ha più la maggioranza politica, è un'ipotesi motivata più da esigenze politiche e risulterebbe pertanto 111 L'ipotesi in questione non venne minimamente presa in considerazione anche perché la mozione di sfiducia delle

opposizioni venne respinta il 14 dicembre 2010 con 314 sì e 311 no.

112Cfr.http://www.libertiamo.it/2010/11/16/si-puo-sciogliere-una-camera-soltanto-la-parola-ai-costituenti/ 113Cfr.http://www.libertiamo.it/2010/11/16/si-puo-sciogliere-una-camera-soltanto-la-parola-ai-costituenti/ 114Cfr.Paladin, Diritto costituzionale, seconda ed., 1995, parte III, cap. IV, pag. 474

abnorme nonché scorretta (questa strada sarebbe infatti solo maturata dall'eventuale possibilità che tornando a votare per quella Camera si riallinei la maggioranza con l'altro ramo sostenente il Governo).Sciogliere solo una delle due Camere perché il Governo in essa non è più maggioranza, limiterebbe fortemente il diritto di scelta degli elettori, questo perché non c'è assoluta certezza che tornando al voto, gli elettori di quel ramo del parlamento sciolto riconfermino la maggioranza al governo uscente. Con un eventuale esito del tutto paradossale: cosa accadrebbe infatti se nella camera nuovamente eletta il governo non avesse una maggioranza? In questo contesto sarebbe infatti probabile l'ipotesi per cui il Presidente della Repubblica proceda nuovamente a uno scioglimento delle Camere, non di una ma di entrambe, riportando pertanto il paese al voto per ben due volte.

Per ragioni politiche, il Capo dello Stato, durante una crisi di governo, ha il dovere e potere di verificare l'esistenza di una maggioranza alternativa che possa votare la fiducia a un Governo, in entrambi i rami del Parlamento. Ove ciò non dovesse accadere, non è rispondente a una corretta logica costituzionale sciogliere quella Camera dove il governo non è più maggioranza, in tal caso è doveroso procedere allo scioglimento di entrambi i rami. Così il potere esercitato dal Presidente della Repubblica non è solo formalmente ma anche sostanzialmente presidenziale, in ottemperanza a quello previsto dalla Costituzione115_.