L'esperienza del bicameralismo paritario in ottica comparata

L'esigenza di dotarsi di una seconda camera trova la giustificazione nel ponderare le scelte e migliorare la qualità del prodotto legislativo. Quindi si tratta di una seconda assemblea che funga da istanza di ulteriore riflessione. Naturalmente il tipo di qualità del prodotto legislativo che viene fuori è predeterminato dal tipo di rapporto che esiste fra le due Camere.

Pertanto sono differenti in ottica comparata i modelli che vengono in considerazione quando si parla della seconda camera del Parlamento.

All'origine, la concezione di una seconda camera era che questa fungesse da argine a una deriva

democratica. Gli esempi più ecellenti sono costituiti dalla House of Lords,in Inghilterra e il Senato

in Francia118_{, in virtù di camera strutturalmente conservatrice; esso è stato egemonizzato dal centro-}

117 Questo periodo è conosciuto sotto il nome di Vacatio legis, periodo temporale che intercorre fra la pubblicazione e l'entrata in vigore della legge. La logica sottesa a questo periodo è motivata dall'esigenza di conoscibilità della legge, permettendo a chiunque, nel periodo di vacanza della legge, di prenderne conoscenza per quando essa sarà in vigore; ciò non solo per il cittadino ma anche per le forze di polizia o altri tipi di enti. Pertanto la vacanza funge da ausilio per ottimizzare al massimo le strutture e i mezzi dell'amministrazioni, al fine di poter far fronte alle nuove esigenze con l'opportuna preparazione pratica e teorica.

118 Il Sénat (Senato) è il secondo ramo del Parlamento francese, eletto a suffragio indiretto ed escluso dal voto di fiducia all'esecutivo. Fino al 2003 contava 321 senatori che rimanevano in carica per 9 anni. Da questa data venne ridotta la durata del loro mandato a 6 anni, ma venne contestualmente aumentato il numero di senatori, portandolo a 346, ai fini dell'adeguamento demografico. Attualmente i senatori sono 348 e ogni 3 anni avviene il rinnovo per la metà dei seggi. Il requisito anagrafico per poter essere eletto senatore è quello di aver compiuto 24 anni. La modalità

destra, finendo per essere un'argine alla politica delle sinistre119_{. Sempre con tale medesima}

funzione, agisce il Senato canadese: infatti siccome i senatori in Canada sono nominati dietro designazione del Primo Ministro, un nuovo Governo appena insediato, magari dopo anni di una maggioranza di colore politico diverso, potrebbe trovarsi un Senato dentro il quale prevalgono dei membri designati da forze politiche contrarie; da questa esempio può derivare il fatto che, fintanto che il passare del tempo non consenta al Primo Ministro in carica di nominare nuovi senatori che siano sufficienti a ribaltare gli equilibri numerici, il Senato agirà in chiave anti-maggioritaria, o meglio in chiave anti-governativa120_.

Un secondo caso concerne la seconda camera come rappresentanza delle corporazioni : la qualità del prodotto legislativo sarebbe data dalla mediazione degli interessi delle differenti categorie produttive. Di questo esempio c'è un solo caso isolato e riguarda il Parlamento irlandese.

Una terza casistica è quella delle seconde camere portatrici di istanze cooperative, in ordinamenti dotati di una struttura pluralistica a livello territoriale. I casi rintracciabili riguardano il Bundesrat tedesco e il Senato americano. Con riferimento al primo bisogna specificare che non è, almeno formalmente una camera del Parlamento: a regola il Parlamento tedesco è monocamerale anche se il

Bundesrat agisce come fosse una seconda camera ma tecnicamente non lo è. Il Senato americano

invece esercitò inizialmente solo in piccola parte la funzione che il Great compromise costituente aveva designato, prevedendo la rappresentanza paritetica di tutti gli stati, prescindendo dal loro peso demografico. Pertanto è stato decisivo il passaggio all'elezione diretta dei senatori, in base alla quale la composizione politica del Senato ha assunto un valore preponderante rispetto all'appartenenza del senatore ad uno Stato piuttosto che a un altro.

Infine la seconda camera può essere introdotta nell'ottica di creare una mera duplicazione della prima. Di questo tipo di esempio, ovvero di camere fotocopia della prima un caso è dato dalla Romania. Infatti questo Stato fino al 2003, aveva un sistema bicamerale perfetto, visto che le due camere avevano essenzialmente le medesime funzioni e avevano una struttura pressoché identitca, eccezion fatta per il numero dei parlamentari più circoscritto nella seconda. Interessante sottolineare la definizione data dal professor Romboli su questo assetto, definito "velo d'ignoranza": tale definizione viene utilizzata dal professore per sottolineare come la scelta del bicameralismo e nello specifico di quel bicameralismo, venne adottata avendo presente altre esperienze. Per i rumeni il bicameralismo perfetto non veniva valutato negativamente. Tale assetto bicamerale perfetto è rimasto tale fino al 2003, in quanto a partire da quell'anno venne attuata una riforma costituzionale dove le due camere hanno assunto funzioni diverse121_.

Il secondo esempio, alla stregua di seconde camere duplicative delle prima, è dato, come abbiamo già visto nel paragafo precedente, dall'assetto istituzionale italiano. Rispetto al quadro italiano,una piccola precisazione può essere fatta a partire dal 2006, a seguito della riforma elettorale che ridisegna il Senato e lo vede come istanza moderatrice. Prima della modifica del sistema elettorale, il bicameralismo italiano era prossimo alla perfezione, sia sul piano normativo che su quello fattuale. Con l'entrata in vigore del Porcellum (come già visto nel primo capitolo), grazie alla parcellizzazione dei premi regionali, si è resa la maggioranza al Senato più debole rispetto alla Camera dei deputati: qualora infatti non vi fosse una maggioranza netta e chiara al Senato, esso d'elezione dei senatori avviene ad opera di un collegio formato da più di 160.000 elettori, costituiti principalmente da: sindaci, consiglieri municipali, consiglieri dipartimentali, consiglieri regionali e deputati dell'Assemblea nazionale. Dei 348 senatori, 326 sono eletti nei dipartimenti francese e in quelli d'oltre mare, 12 sono i rappresentanti dei francesi all'estero, eletti dai deputati, mentre gli altri 10 sono eletti nei collettività d'oltre mare francesi.

Cfr.http://www.senat.fr/role/senate.html#c602555

119 La modalità d'elezione del Senato francese provoca uno sbilanciamento nella composizione dei senatori, infatti privilegia le zone rurali francesi, storicamente più a destra rispetto alle zone urbane. Il risultato pertanto è stato che durante la Quinta Repubblica,la maggioranza al Sento è stata continuativamente di centro-destra anche quando l'Assemblea Nazionale aveva maggioranze di centro-sinistra. Questo trend si è invertito nel 2011, dove per la prima volta dal 1958 il centro-sinistra ha ottenuto la maggioranza al Senato.

120 Cfr.Emanuele Rossi, Studi pisani sul Parlamento volume VI,p.25. 121 Cfr.Emanuele Rossi, Studi pisani sul Parlamento volume VI,pp.25-26

poteva fungere da argine nei confronti della tirannia della maggioranza, data in questo caso dal premio di maggioranza previsto a Montecitorio, spoporzionato e non subordinato al raggiungimento di alcuna soglia.

Delineato questo quadro, possiamo osservare come anche negli altri ordinamenti viga la tendenza a munirsi di una seconda camera. Ciò che è importante vedere è il tipo di rapporto che intercorre fra queste due Camere, è un rapporto paritario come in Italia o meno?

Ogni seconda camera ha, in base ai poteri di cui è titolare, il potere di operare un condizionamento. Nei casi in cui la seconda camera è un assemblea titolare degli interessi periferici, ad esempio in Germania e Belgio, la differenza nel bicameralismo è data dalla distinsione delle tipologie di leggi, ovvero leggi bicamerali e leggi monocamerali.

Uno schema differente vige per gli Stati Uniti. In questo contesto, nel caso di divergenza fra i due rami del Congresso, il Senato e la Camera dei rappresentanti, è prevista l'esistenza di una

conference committee (commissioni paritetica). L'azione di quest'organo è volta a superare lo stallo

che può venire a crearsi fra i due rami del Parlamento.

Una soluzione molto drastica invece è quella adottata in Australia: infatti nel caso in cui persista un disaccordo fra le due Camere che non si riesce a superare, si procede a uno scioglimento delle medesime (soluzione impossibile in America). La logica sottesa sta nel fatto che nel caso di conflittualità ci si appella al popolo sovrano122_.

Fatta eccezione per il caso americano e australiano, la regola di base generale è quella per cui la camera bassa prevale sulla camera alta, ovvero la seconda camera. A questa viene comunque data la possibilità di effettuare modifiche alle decisioni espresse dalla prima camera ma ciò solo temporaneamente.

In Francia infatti il Senato è impotente di fronte alla decisione finale, al dernier mot123

dell'Assemblea nazionale124_{. Il ragionamento risiede nella differente legittimazione delle due}

Camere: una direttamente eletta dal popolo a suffragio universale, prevale su l'altra, espressione di un'elezione di secondo grado.

Questo ragionamento è stato alla base di ciò che è avvenuto in Inghilterra per il periore anteriore al 1911. Infatti con la Great Reform,la riforma elettorale del 1832, si era andata consolidando una prassi costituzionale per la quale la House of Lords125_{,non apponeva il veto alle deliberazioni della} House of Commons126_{, la camera elettiva. Nel 1909, questa consuetudine venne interrotta, poiché la} House of Lords, respinse la legge di bilancio approvata dalla Camera dei Comuni. Ciò mosse il re,

Giorgio V, a imporre nel 1911 alla House of Lords il Parliament Act, con esso la camera alta si vedeva privata della gran parte delle sue funzioni di condizionamento: le veniva tolto il potere di respingere proposte di legge o di apportare modifiche alle leggi che ne potessero stravolgere il 122 Da sottolineare che nel 2003, il Primo ministro australiano Howard, propose una riforma di questo sistema, la quale venne affossata per la forte opposizione del Parlamento e lo scarso disinteresse della popolazione.

123 Questa procedura non viene intrapresa frequentemente, infatti le camere tendono a trovare un accordo oppure il Governo ritira il progetto di legge.

124 Essa riveste un ruolo centrale nella formazione delle leggi, infatti solo lei concede la fiducia al Governo e la revoca mediante mozione di censura,nel caso in cui i deputati raccolgano 58 firme e qualora la mozione venga approvata con più della metà dei voti, il Primo Ministro deve rassegnare le sue dimissioni. Nel caso in cui avvenga l'ipotesi di maggioranze differenti fra Assemblea e Senato, il Senato tende ad adeguarsi alle decisioni dell'altra camera,onde evitare conflitti.

125 La House of Lords o Camera dei pari, costituisce la camera alta del Parlamento inglese. In origine l'appartenenza a questa Camera era un diritto ereditario. A seguito del life peerages Act del 1958 si introdusse la nomina di un numero illimitato di pari a vita, ponendo come requisito quello di avere 21 anni e di essere cittadino del Commonwealth. Con l'House of Lords Act del 1999 il numero di pari ereditari venne fissato a 92. Attualmente la Camera dei lord è formata da 810 membri a cui vanno aggiunti 35 membri i quali sono tuttavia esclusi dalle sedute d'Aula. Questi 810 Lords sono composti da 693 pari a vita, il cui titolo non sarà ereditario, 91 poi sono membri ereditari e 26 sono i Lords

Spiritual,coloro i quali ricoprono cariche ecclesiastiche.

126 La House of Commons, la Camera dei Comuni, costituisce la Camera basse del Parlamento inglese. Essa è costituita da 650 membri eletti a suffragio universale e con il sistema maggioritario. Il leader di maggioranza alla Camera dei comuni diviene generalmente primo ministro.

senso; le proposte di modifica potevano essere effettuate solo per 3 sessioni parlamentari. Con il

Parliament Act del 1949, tale facoltà venne ulteriormente ridotta a 2 sessioni. Il Parliament Act

pertanto è una tappa fondamentale nella storia inglese, in quanto sancisce la preminenza della legittimazione popolare127_.

Nel momento in cui però fra le due Camere non si rinviene una distinsione a livello di Camera elettiva e un'altra di secondo grado, si pongono problemi maggiori.

Il caso del bicameralimo italiano fa scuola, infatti vigendo in questo contesto la navetta, ciò non necessariamente garantisce né celerità né certezza dell'approvazione di un testo unico, sopratutto in caso di disaccordi fra partiti politici.

Nell'ipotesi di superamento della navetta, facendo un'analisi comparativa, è possibile individuare due eventuali ipotesi:

1. una commissione mista partitetica, ovvero il già citato conference committee degli Stati Uniti, presente in altri sistemi bicamerali imperfetti, come la Francia128_;

2. una differenziazione dei compiti delle due Camere, individuando leggi a prevalenza di una camera o dell'altra.

L'ipotesi della commissione paritetica, è stata sperimentata in un sistema bicamerale perfetto, quale quello della Romania, dove in caso di non accordo fra le Camere, si procedeva a convocare una

commissione mista,la quale elaborava un testo che veniva successivamente sottoposto al voto delle

due Camere riunite. Innanzi un contrasto insanabile fra i due rami del Parlamento, ambedue legittimate al livello di voto popolare, la commissione aveva la facoltà di elaborare un nuovo testo sul quale si pronunciava in via definitiva. La procedura non venne ritenuta del tutto soddisfacente, in quanto rischiava di allungare i tempi del procedimento legislativo. C'era poi un aspetto non trascurabile: nulla garantiva il raggiungimento di un accordo all'interno della commissione per l'elaborazione del testo da sottoporre poi al voto parlamentare.

La seconda ipotesi menzionata sopra, è consequenziale all'esperienza di ciò che è avvenuto in Romania. Infatti nel 2003 è stata adottata una riforma costituzionale, approvata tramite referendum, la quale ha abbandonato lo strumento delle commissioni paritetiche.

Il risultato uscito fuori dalla riforma vedeva una distinsione delle responsabilità delle due Camere, individuando due procedure di leggi:

1. una a competenza principale della camera bassa; 2. l'altra a competenza residuale della Camera bassa.

L'iter legis, non più partitario ma differenziato, così come modificato dalla riforma costituzionale, contempla :

1. una prima deliberazione della camera bassa

2. successivamente avviene una seconda deliberazione della camera alta, entro un termine definito.

127Cfr. Emanuele Rossi, Studi pisani sul Parlamento volume VI,pp.28-29

128 L'articolo 45 della Costituzione francese stabilisce infatti che ogni progetto o proposta di legge è esaminata nei due rami del Parlamento in vista dell'adozione di un testo identico. Pertanto vige anche qui la navetta parlamentare, tuttavia la differenza sta nel fatto che il Governo, può interrompere questa navetta e conovocare una commissione bicamerale, avente il compito di adottare un testo di compromesso da sottoporre alle Camere. Nel caso di ulteriore disaccordo, l'ultima parola spetta all'Assemblea nazionale che esercita il suo potere decisionale.

Da questa procedura, la soluzione adottata dalla Romania coniuga l'efficienza del procedimento con quello della par condicio fra i due rami parlamentari.

Elemento centrale in questa procedura riguarda la demarcazione delle competenze fra i due tipi di legge. Infatti la funzionalità è inevitabilmente demandata a un elenco di materie, sulla base del quale si distingue il procedimento legislativo. Pertanto la non eventuale chiarezza fra gli indici della materie potrebbe creare delle zone grigie, dalle quali potrebbe sorgere un conflitto riguardo l'attribuzione di competenza. Nonostante questo aspetto è inevitabile che una procedura così designata possa proporre questi conflitti, l'elemento centrale allora sta nel creare delle linee di demarcazione ben individuabili fra i diversi procedimenti; tenendo sempre a mente che nessun tipo di sistema, creato in una logica alternativa al bicameralismo perfetto, è esente da tale dilemma. Questo metodo, assieme a quello della Germania, dove la distinsione è fra leggi a competenza bicamerale e monocamerale, costituisce l'esempio del bicameralismo imperfetto o asimmetrico129_.