Il procedimenti di revisione costituzionale italiano e procedimenti esteri : basi per eventuali spunti?

La dottrina ha da diverso tempo illustrato le modalità sugli aspetti fondamentali della revisione

255 Cfr.Francesco Monceri, lacostituzione.info,Gli effetti distorsivi del premio di maggioranza sul processo di revisione

costituzionale, p.2.

256 La legge 270/2005 ha costituito un esempio significativo per quanto attiene alla distorsione fra la rappresentanza parlamentare e popolare. La più grande disproporzionalità della storia repubblicana italiana del premio di maggioranza dato dal Porcellum è avvemuta nelle elezioni del 2013: la coalizione vincente ha ottenuto il 29,5% dei voti, rispetto al 49,8% del 2006 e del 46,8% delle elezioni del 2008.Cfr.Luigi Gianniti,Nicola Lupo, Corso di diritto parlamentare, Il Mulino, p.98.

257 Cfr.Francesco Monceri, lacostituzione.info,Gli effetti distorsivi del premio di maggioranza sul processo di revisione

costituzionale contenuti nell'art.138, partendo dal bisogno di avere tempi di riflessione adeguati per consentire un'adeguata valutazione delle modifiche apportate alla Costituzione.

Da ciò deriva che ogni revisione o modifica costituzionale non dovrebbe essere dettata sotto i diktat della fretta o dell'urgenza; pertantol'utilizzo del contingentamento dei tempi258 _{non appare idoneo ad}

affrontare la ratio presente nella procedura di revisione.

La previsione di una maggioranza superiore rispetto a quella prevista per le leggi ordinarie ha l'effetto si sottrarre il potere di revisione alla maggioranza politica contingente, così che le riforme non possano essere oggetto del solo indirizzo politico di maggioranza. Questa previsione pensata dal costitutente era legata alla vigenza di un sistema elettorale proporzionale, pertanto già il sistema maggioritario ha reso più debole questa previsione e l'introduzione del premio di maggioranza ha aggravato ulteriormente gli effetti complessivi.

La procedura dell'art.138 è prevista sia per l'approvazione di leggi di revisione della Costituzione e per le leggi costituzionali: in questo la costituzione italiana del 1948 si differenzia rispetto ad altre costituzione europee che prevedono dei procedimenti differenti per le varie fonti di grado costituzionale.

Altre costituzione distinguono fra una revisione parziale e revisione totale, prevedendo delle procedure differenziate a seconda che l'oggetto della revisione riguardi singoli aspetti della Costituzione o parti più ampie e principi fondamentali della Costituzione. Tale procedura è riscontrabile nelle costituzioni di Austria, Spagna e Svizzera.

Anche in altri ordinamenti in cui viene prevista un'unica procedura di revisione costituzionale emergono ulteriori differenziazioni rispetto al procedimento italiano.

In Francia la procedura è disciplinata nell'art.89 e vede una diversificazione al livello di inziativa fra :

1. proposition de loi constitutionelles, d'iniziativa del Parlamento;

2. projet de loi constitutionelles, d'iniziativa del Presidente della Repubblica;

L'iter di approvazione prevede l'esame in Aula del testo presentato dal Governo e su questo è necessaria l'approvazione dell'identico testo delle due Camere. Nel caso in cui il testo sia di iniziativa parlamentare, questi concluso l'iter parlamentare viene sottoposto a referendum.

Tuttavia se il progetto di revisione costituzionale è di origine presidenziale, il Presidente della Repubblica, dopo che il testo viene approvato in forma identitca dalle due camere259_{, ha due}

opzioni260_:

258 Si tratta di uno strumento a disposizione della Conferenza dei capigruppo pensato per garantire il rispetto dei tempi fissati dal calendario. Affinché l'assemblea cocluda l'esame di un provvedimento nel termine disposto dal programma dei lavori, viene riservato un tempo complessivo a ciascun gruppo parlamentare e la data entro cui effettuare la votazione finale. Cfr.https://www.senato.it/3563?glossario=3&glossario_iniziale=C

259 Questo aspetto è molto importante, infatti nell'iter legis francese, nel caso di disaccordo fra le due Camere il Primo Ministro può convocare il comitato misto parlamentare, per giungere alla condivisione di un testo comune e in ultima istanza può chiedere all'Assemblea nazionale di pronunciarsi in via definitiva. Nella procedura di revisione costituzionale invece il testo deve essere approvato nella stessa formulazione dalle due Camere, senza alcuna possibilità di forzare l'accordo fra senatori e deputati. In questo contesto le due assemblee sono dotate di pari poteri e pertanto ciascuna può opporre il suo potere di veto, ad esempio rifiutando di adottare le formulazioni espresse dall'altra camera, potendo far durare il dibattito all'infinito e bloccare l'ter di revisione. Cfr.http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil- constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-de-1958-en-20-questions/la-constitution-peut-elle-etre-

modifiee.25811.html

260 La ragione di questa differenziazione al livello di ratifica, fra poposta parlamentare e presidenziale, è politica: il generale De Gaulle infatti riteneva che le iniziative di revisione costituzionale portate avanti dai parlamentari avessero come obiettivo quello di modificare la Costituzione della V repubblica francese; pertanto conoscendo le perplessità che i parlamentari nutrivano nei confronti della pratica referendaria, sperava quindi in questa maniera di limitare le loro eventuali envies de révision constitutionelles, sottometendo obbligatoriamente le loro eventuali proposte di revisione al

1. sottoporre il testo al referendum;

2. sottoporlo all'approvazione del Congrès du Parlement, riunione congiunta dell'Assemblea

nazionale e Senato nel palazzo di Versailles, con il quorum fissato ai 3/5 dei componenti che approva o respinge il testo nella sua interezza;

In Germania invece è l'art.79 della costituzione tedesca a predisporre la revisione costituzionale: la Costituzione può essere modificata grazie a una legge che ottenga l'approvazione dei 2/3 dei membri del Bundestag e Bundesrat. Vengono previsti dei limiti alla revisione, infatti non è sottoponibile a revisione l'articolazione federale dello Stato tedesco, la partecipazione dei Lander alla funzione legislativa e altri principi fondamentali riguardanti i diritti umani e l'organizzazione dello Stato. Questa disposizione è conosciuta in dottrina sotto il nome di clausola di eternità che assurge ai principi basilari che vengono sottratti alla revisione costituzionale261_.

La Costituzione Spagnola prevede anch'essa due procedure differenziate:

1. la reforma constitucional; 2. la revision total;

La prima sottende a un procedimento di revisione del dettame costituzionale limitato a uno o più punti, la seconda riguarda la possibilità di una revisione integrale della Costituzione.

Nella reforma constitucional è richiesta la maggioranza dei 3/5 dei membri di ciascuna camera, ove queste due non riescano ad accordarsi su un testo si prevede la costituzione di un Commissione di

concilazione paritetica, deputata al compito di elaborare un testo per sottoporlo al voto di entrambe

le Camere. Se in tale procedimento, il testo ottiene la maggioranza assoluta dei voti al Senato, il

Congresso dei deputati può approvare la revisione con i 2/3 dei componenti. La revisione

costituzionale approvata dal Parlamento viene sottoposta a referendum se ne viene fatta richiesta da 1/10 dei membri delle Camere, entro 15 giorni dall'approvazione della legge.

Nel caso di revision total, le due Camere devono approvare il testo con la maggioranza dei 2/3, successivamente si procede allo scioglimento delle Camere. Le nuove Camere dovranno approvare quanto deciso e procedere allo studio di un nuovo testo costituzionale che dovrà essere approvato con i 2/3 di ciascuna camera e infine sottoposto a referendum.

Il binomio revisione totale/parziale della Costituzione è entrato nel dibattito dell'Assemblea costituente, è Costantino Mortati a richiamare la distinsione fra revisione parziale e revisione totale; egli prospetta l'opportunità di distinguere la revisione fra totale e parziale, prevedendo per questa una procedura meno complessa.

Non ripercorrerò qui il dibattito svoltosi all'interno della Costituente con riguardo all'elaborazione dell'art.138 per evidenti ragioni di tempo e in quanto l'oggetto del mio lavoro non verte su tale temativa, tuttavia quello che mi interessa sottolineare, a seguito dell'approvazione della formulazione definitiva della procedura di revisione, è la consapevolezza dei costituenti di dare vita ad una procedura non troppo macchinosa e allo stesso tempo contrassegnata da un adeguato periodo di riflessione, ampia partecipazione e condivisione262_.

Dal 1948 ad oggi, le modifiche che sono state apportate alla Costituzione sono state contrassegnate per aspetti di interventi puntuali e precisi: parificazione della durata di Camera e Senato, modifica del numero delle Regioni, fissazione del numero di deputati e senatori. L'eccezione è data dalla 1958-en-20-questions/la-constitution-peut-elle-etre-modifiee.25811.html.

261 Cfr.Il procedimento di revisione della Costituzione Repubblicana,Fabrizio Politi, tratto da La Costituzione e la sua

revisione, Vincenzo Baldini,p.52.

262 Cfr.Il procedimento di revisione della Costituzione Repubblicana,Fabrizio Politi, tratto da La Costituzione e la sua

legge costituzionale del 2001 sul Titolo V, riforma modificante un ampio settore della carta

fondamentale, approvata prescindendo da un accordo con le forze di opposizione.

Prima della riforma del 2001 le modifiche alla Costituzione erano state approvate sempre grazie a una condivisione fra maggioranza e opposizione (si era sempre raggiunto il quorum dei 2/3 evitando dunque il ricorso al referendum); con la legge costituzionale n.3/2001 si rompe questa prassi e per la prima volta si fa ricorso al referendum. I tentativi di riforme successive e in ultima parte quello impresso nel 2016 confermano questa ormai consolidata prassi di riforme costituzionali approvate da una sola parte politica.

In considerazione del fatto che il processo di revisione previsto dall'art.138 era immaginato in un contesto proprozionale e dati gli effetti ampiamenti distorsivi di premi di maggioranza affidati alla lista o coalizione vincente, con lo scopo di garantire la governabilità, risulterebbe necessaria una riscrittura della procedura di revisione: questo sopratutto alla luce delle diverse critiche su l'iniziativa governativa in ambito costituzionale.

Riallacciandosi agli esempi forniti prima, una soluzione potrebbe passare da una differenziazione fra iniziativa parlamentare e governativa, rendendo quest'ultima più complicata al livello di quorum e dall'obbligatorietà del ricorso al referendum, con un quorum calcolato analogamente a quello previsto per i referendum di cui all'art.75, quando l'iniziativa appartenga al governo. Ciò potrebbe disincentivare gli esecutivi a farsi soggetti promotori di revisioni costituzionali, cosa avvenuta nei due ultimi tentativi di revisione, lasciando maggiore spazio all'iniziativa parlamentare e alla naturale e necessaria dialettica fra maggioranza e opposizione, troppo spessa soffocata dalle esigenze dell'esecutivo.

Questa a conclusione del mio lavoro, rimane la mia argomentazione che non vuole essere in alcun modo vincolante ma unicamente propositiva. Infatti partendo proprio dall'esigenza avvertita più volte da parte del legislatore costituzionale di aggiornare il testo costituzionale, una procedura aggiornata sulla modalità di revisione potrebbe essere utile; tenuto conto di quanto detto degli effetti distorsivi dei premi di maggioranza nella procedura di revisione. Naturalmente, il contributo dei costituzionalisti e della scienza giuscostituzionalista e di tutti gli esperti del settore deve essere determinante nel dirigere e attirare l'attenzione del legislatore. Certamente una maggiore univocità di proposte al legislatore costituzionale può essere utile ai fini di un suo corretto recepimento, onde evitare eccessivi bizantinismi e soluzioni pasticciate da parte dei partiti, per lo più dettati dalla logica di voler assolutamente trovare la quadra interna al partito di maggioranza (si veda ad esempio l'emendamento Finocchiaro per l'elezione dei senatori).

Come poi è opportuno ammettere, la decisione finale spetta al legislatore costituzionale, in conseguenza di ciò sarebbe opportuno evitare che ciascuno pensasse alla riforme costituzionali come un qualcosa fatto a sua immagine e somiglianza. Allo stesso modo nell'analisi deve essere importante non soffermarsi eccessivamente sulle soluzioni che ciascuno avrebbe voluto e potuto inserire nella riforma o magari il modello utopico di riforma costituzionale per il quale avrebbe optato.

Ora rimane il fatto che l'esigenza, già diverse volte sottolineata, avvertita dal legislatore nell'ultimo tentativo di revisione costituzionale, muoveva dal superamento del bicameralismo paritario, colpevole di allungare il procedimento legislativo.

Su questo punto è importante sottolineare come sia possibile, senza dover necessariamente ricorrere a leggi che attivino il procedimento previsto nell'art.138, attuare una serie di modifiche per quanto attiene la disciplina dei regolamenti parlamentari, in ottemperanza a quanto disciplinato dalle stesse regole parlamentari (la stessa riforma costituzionale di cui ho proceduto alla disamina, oltreché introdurre nuovi istituti all'interno della Costituzione, necessitava di differenti adeguamenti dei regolamenti parlamentari, i quali diventavano determinanti per l'attuazione di quelli che sarebbero state le innovate disposizioni costituzionali263_).

263 Nella riforma costituzionale oggetta a referendum, le disposizioni necessitanti l'adeguamento dei regolamenti parlamentari, nel caso di approvazione della riforma avrebbero riguardato :