1.0 Il rapporto fiduciario del Governo
Il rapporto che si instaura fra Governo e Parlamento costituisce l'elemento maggiormente saliente della tipologia di Governo parlamentare.
Il rapporto fiduciario si realizza mediante tre atti: 1. la mozione di fiducia
2. la mozione di sfiducia 3. la questione di fiducia
Il rapporto di fiducia da parte delle due Camere nasce grazie a una mozione motivata e votata per
appello nominale186. Questa mozione viene presentata e votata dopo che il Governo, entro 10 giorni
dalla sua formazione, si presenta alla Camera illustrando il proprio programma.
Il rapporto di fiducia può entrare in crisi nel momento in cui il Governo non gode più della maggioranza in uno dei due rami del Parlamento, a seguito di una mozione di sfiducia presentata da
1/10 dei componenti di una delle due Camere; in questo contesto il Governo è giuridicamente
obligato a dimettersi. Questa mozione sfiduciativa non può essere messa in votazione prima di 3
giorni dalla sua presentazione (questa previsione contenuta nell'articolo 94 della Costituzione
nell'ultimo comma, è pensata al fine di evitare colpi di mano da parte di una minoranza parlamentare e per consentire a tutti i parlamentari di venire a conoscenza del contenuto della mozione e di essere presenti alla discussione e alla votazione della medesima).
Tuttavia nel momento in cui il Governo constata di non detenere più la fiducia parlamentare nei due rami o in uno di essi, può preferire dimettersi prima che le Camere approvino una mozione di sfiducia. Di fronte a una situazione di questo tipo, nel caso in cui il Governo si dimetta a seguito dell'approvazione di una mozione di sfiducia, si parla di crisi parlamentare. Invece, quando il
186 La votazione per appello nominale è una votazione dove ogni voto viene associato al nome della persona che lo esprime. Pertanto l'effetto è quello di una votazione palese dove il voto di ogni partecipante è pubblico.
La votazione nominale può essere :
1. per appello nominale (nota anche come votazione nominale con appello), chiamando uno ad ogni ogni votante, in ordine alfabetico, iniziando mediante l'estrazione a sorte. Il votante esprime il proprio orientamento mediante un "sì", un "no" oppure con "mi astengo". Le votazioni di sfiducia o fiducia avvengono sempre in questa maniera (a seguito di una decisione della Giunta per il regolamento del Senato del 30 luglio 1992, durante questa votazione ogni senatore viene chiamato dai senatori segretari ed esprime il proprio voto sfilando sotto il banco della Presidenza).
2. per scrutinio simultaneo con procedimento elettronico, questa votazione prevede uno scrutino effettuato tramite dispositivo elettronico. In questa votazione, i votanti esprimono il loro consenso simultaneamente, risparmiando del tempo; il loro voto viene registrato dal sistema elettronico, con l'associazione di ognuno di essi al voto.
Fatta eccezione per le votazione di fiducia o di sfiducia che hanno sempre luogo mediante appello nominale, le altre avvengono tramite procedimento elettronico.
Cfr.https://www.senato.it/1044?articolo=1110&sezione=153
Cfr.http://www.camera.it/leg17/438?shadow_regolamento_capi=982&shadow_regolamento_articoli_titolo=Articolo
Governo si dimette non a seguito dell'approvazione di una mozione di sfiducia, bensì in relazione a valutazione politiche esterne al Parlamento o a contrasti interni alla compagine governativa, si parla di crisi extraparlamentare.
Il rapporto che la riforma introduce sulla fiducia fra Governo e Parlamento, è confermato nei limiti della Camera dei deputati, visto la capacità di quest'ultima di poter concedere e revocare la fiducia all'esecutivo,mediante apposita mozione, nelle forme e nei modi già stabiliti nell'articolo 94. Vengono adeguate le previsioni sull'ottenimento della fiducia del Parlamento al Governo, nei 10 giorni a partire dalla sua formazione, prevedendo la titolarità della Camera dei deputati a concederla, nonché quelle per le quali il Governo non deve dimettersi nel caso di voto contrario da parte di una o entrambe le Camere su una proposta governativa187: la previsione viene unicamente
riservata nuovamente a Montecitorio.
2.0 I reati ministeriali
La responsabilità politica dei ministri è prevista collegialmente per gli atti assunti collegialmente da parte del Consiglio dei ministri e invidualmente per gli atti che vengono assunti da parte dei dicasteri di cui sono a carico.
Per la loro attività i Ministri non possono essere revocati da parte del Presidente del Consiglio nè da parte del Presidente della Repubblica, dal quale vengono nominati su proposte del Presidente del Consiglio, come dispone l'articolo 92 (2°comma). Pertanto la loro reponsabilità può essere fatta valere innanzi il Parlamento mediante una mozione di sfiducia individuale, comportando le loro dimissioni nel caso in cui questa venga approvata (pur essendo contemplata, questa ipotesi si è verificata una sola volta nella storia repubblicana italiana: nell'ottobre del 1995 quando il Senato ha approvato una mozione di sfiducia nei confronti del Ministro della Giustizia Filippo Mancuso188).
Questo è quello che attiene la responsabilità politica dei ministri.
Un caso differente riguarda la responsabilità penale, delineata dall'articolo 96 della Costituzione. Si prevede il reato ministeriale, ovvero quel reato commesso nell'esercizio delle funzioni ministeriali e di governo. Quando avviene questa ipotesi il procedimento penale deve essere autorizzato dalla Camera di appartenenza della persona nei confronti della quale si intende procedere; nel caso in cui si debba procedere nei confronti di più persone che appartengono a Camere diverse oppure il Ministro interessato o Presidente del Consiglio non siano parlamentari, l'autorizzazione a procedere deve essere concessa dal Senato della Repubblica.
Dopo che viene concessa l'autorizzazione da parte della Camera interessata, il procedimento si svolge presso un collegio di magistrati, noto come Tribunale dei Ministri. Questo è costituito da 3 membri effettivi e 3 membri supplenti che vengono estratti a sorte fra tutti i magistrati che sono in servizio nei tribunali del distretto giudiziario, i quali devono avere da almeno 5 anni la qualifica di magistrato di tribunale o delle qualifiche superiori.
Questa procedura è così a partire da una legge costituzionale del 1989 che ha apportato modifiche all'articolo 96. Infatti prima di questa legge, le previsioni sui reati ministeriali prevedevano lo stesso metodo per lo stato di accusa del Presidente della Repubblica, contemplatao dall'articolo 90. Nel caso di reati compiuti dal Presidente del Consiglio o dai Ministri al di fuori dall'esercizio delle proprie funzioni, questi vengono equiparati al comune cittadino; nonostante negli anni, sia nel 2003 con il lodo Schifani (legge 140) e nel 2008 con il lodo Alfano (legge 124) ci siano stati dei tentativi di concedere particolari tipi di immunità vertenti ad esempio sulla sospensione dei processi alla data di assunzione della carica: tali tentativi fallirono tutti in quanto la Corte costituzionale ha
187 Tale previsione costituzionale è volta ad evitare crisi di Governo troppo frequenti nel caso in cui il Parlamento respinga una legge o un decreto-legge presentato dal Governo.
188 Cfr.La Costituzione in movimento- la riforma costituzionale fra speranze e timori, Adriana Apostoli, Mario Gorlani, Silvio Troilo, Giappichelli Editore, p.75
provveduto a annullare sistematicamente queste leggi.
La riforma circa la reponsabilità per i reati commessi nell'esercizio delle funzioni dai Ministri e dal Presidente del Consigli, attua una modifica sul voto di autorizzazione a procedere: viene tolto ogni riferimento al Senato, in modo da prevedere solo alla Camera dei deputati il voto per l'autorizzazione a procedere alla giurisdizione ordinaria per i reati nell'esercizio delle funzioni.
3.0 Le modifiche apportate all'art.97 sulla pubblica amministrazione
La modifica apportata a questo articolo riguarda il 2°comma: qui viene specificato che "gli uffici pubblici sono organizzati secondo criteri di legge, la quale assicura il buon andamento e
l'imparzialità delle amministrazioni".
L'intervento emendativo aggiunto dal legislatore costituzionale ne aggiunge uno : la trasparenza. Questa integrazione deve essere posta in relazione con la giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui essa è una manifestazione dei principi di imparzialità e buon andamento, presenti nell'art.97; pertanto essa è un elemento costituzionalmente implicito per assicurare l'imparzialità e la trasparenza dei pubblici uffici189. La trasparenza viene intesa come uno strumento fondamentale,
atto a garantire uno svolgimento adeguato dell'attività amministrativa, dove gli individui interessati sono posti nella condizione di verificare direttamente i criteri di imparzialità e efficienza dei pubblici uffici.
Oltre l'interpretazione giurisprudenziale, la trasparenza viene annoverata normativamente fra i
principi dell'attività della pubblica amministrazione, assieme ad altri come: 1. l'economicità
2. l'efficacia
3. la pubblicità190.
La legge 241 del 1990 cita la trasparenza sia come una garanzia del corretto andamento dell'amministrazione, sia a difesa del privato nei confronti dell'attività amministrativa.
Con l'evoluzione fornita dalla giurisprudenza, la trasparenza ha riguardato inoltre l'accesso alle
informazioni riguardanti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni.
Questa previsione costituzionale, introdotta all'interno dell'articolo 97, è mossa dall'esigenza di rafforzare la sua portata e dunque di accrescere la circolazione più ampia possibile della informazioni: dentro e fuori la pubblica amministrazione.
4.0 L'abolizione del CNEL
Il CNEL (acronimo per Consiglio Nazionale dell'economia e del lavoro) previsto dall'art.99 della Costituzione, assieme al Consiglio di Stato (art.100) costituisce i c.d organi ausiliari, rinvenibili all'interno della Parte II della Costituzione nel Titolo III, all'interno della Sezione III, rubricata sotto il nome appunto di Organi Ausiliari.
Quest'organo è composto da rappresentanti delle categorie produttive. Le sue funzioni sono quelle di:
189 In ragione di ciò, a parere di alcuni questa aggiunta è del tutto superflua. Cfr.Emanuele Rossi, Una Costituzione
migliore? p.168.
190 Ciò risulta dall'articolo 1, della legge 241 del 1990, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
1. consulenza alle Camere, al Governo e alle Regioni in materia economico-sociale 2. iniziativa legislativa
3. contribuzione all'elaborazione della legislazione economica e sociale
Il CNEL previsto in Costituzione viene istituito tramite la legge 33 del 1957. Tuttavia la composizione e il suo funzionamento, sono state disciplinate nel 1986, grazie alla legge 936 (Norme sul CNEL), questa legge ha sostituito e abrogato le disposizioni precedenti della legge del 1957.
Nella XVI legislatura, il Parlamento ha approvato diverse leggi che hanno effettuato interventi di contenimento sulla spesa, ridotto il trattamento economico dei componenti e il loro numero. Infatti fino al 2011 i membri del CNEL erano ben 121. A seguito degli interventi normativi avvenuti nel 2011, i membri sono stati ridotti a 64 più il Presidente. I membri del CNEL durano in carica 5 anni e possono essere riconfermati.
Questi 64 membri sono costituiti da :
• 10 esperti della cultura economica, sociale e giuridica, di cui 8 nominati dal Presidente della Repubblica e 2 dal Presidente del Consiglio
• 48 rappresentanti delle categorie produttive: - 22 rappresentanti il lavoro dipendente
- 9 rappresentanti il lavoro autonomo - 17 in rappresentanza delle imprese
• 6 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazione del volontariato, 3 designati dall'Osservatorio nazionale dell'associazionismo e 3
dall'Osservatorio nazionale per il volontariato.
L'intento del riformatore è stato quello di sopprimere tale ente, in ragione del fatto che esso ha avuto una scarsa attività a partire dalla sua istituzione nel 1957.
L'abolizione del CNEL, mediante legge costituzionale, risponde a uno degli obiettivi contenuto nel titolo del disegno di legge costituzionale: il contenimento dei costi di funzionamento delle
istituzioni.
L'intenzione della riforma si muove in due direzione, volte a:
1. l'abrogazione dell'articolo 99
2. la soppressione del CNEL, nelle modalità indicate nell'articolo 40,1°comma.
Con l'eliminazione dell'articolo 99 si procede all'eliminazione in Costituzione a ogni riferimento sul CNEL.
Grazie alla norma contenuta nell'articolo 40, si procede a dettare le modalità tramite le quali il CNEL verebbe eliminato. Tale modalità prevede la seguente tempistica :
entro 30 giorni dall'entrata in vigore della riforma costituzionale, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministero della semplificazione e della pubblica amministazione, con l'intesa del Ministro dell'economia, procede alla nomina di un Commissario straordinario, mediante decreto, incaricato della gestione provvisoria del CNEL. Tale gestione concernerebbe:
1. le attività a riguardo del patrimonio (ivi compreso quello immobiliare) 2. la ricollocazione delle risorse umane e strumentali presso la Corte dei Conti
Viene altresì previsto che nel momento dell'insediamento del commissario straordinario decadano dall'incarico gli organi del CNEL e i suoi componenti per ogni funzione ricoperta al suo interno. La norma contenuta nel 1°comma dell'articolo 41 fa parte, assieme ad altre, di disposizioni che divengono applicative a partire dall'entrata in vigore del disegno di legge costituzionale.