Con l'avvicendarsi del Governo Renzi a quello Letta, l'iniziativa per le riforme costituzionali è stata presa direttamente dall'esecutivo, grazie alla presentazione di una bozza di disegno di legge costituzionale (A.S 1429 A) il 12 marzo del 2014, intitolato "Disposizioni per il superamento del
bicameralismo paritario, riduzione del numero dei parlamentari, soppressione del CNEL, revisione del Titolo V della parte II della Costituzione".
A meno di tre settimane, il 31 marzo del 2014, il Consiglio dei Ministri approvò un'ulteriore disegno di legge costituzionale, titolato "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario,
riduzione del numero dei parlamentari, contenimento di costi di funzionamento delle istituzioni, soppressione del CNEL,revisione del Titolo V della parte II della Costituzione".
L'8 aprile del 2014 venne trasmesso al Senato, incomincianto l'iter in Commissione Affari Costituzionali il 15 aprile del 2014 e concludendolo il 10 luglio 2014.
L'esame in Aula del ddl incominciò il 14 luglio e si concluse l'8 agosto 2014 in prima lettura con 183 voti a favore (i gruppi di maggioranza più Forza Italia), 4 astenuti e nessun voto contrario (tutte le opposizioni SEL, LEGA, M5S, GAL non parteciparono alla votazione finale).
Alla Camera dei Deputati il disegno di legge (nominato AC 2613 A) venne esaminato dalla Commissione Affari costituzionali in sede referente dall'11 settembre al 13 dicembre 2014, giungendo all'esame dell'aula il 16 dicembre e all'approvazione, con modifiche rispetto alla prima lettura del Senato in prima deliberazione, il 10 marzo 2015, con 357 deputati favoreli, 125 contrari e 7 astenuti. Si può osservare come il numero dei voti a favore fosse superiore alla maggioranza assoluta (pari a 316 deputati) ma tuttavia inferiore a quella dei 2/3 (421 deputati).
Nella discussione prima e nella votazione finale, si registrò una forte opposizione, sia da parte dei gruppi parlamentari che si erano da sempre opposti al disegno di legge, sia da gruppi che in prima lettura al Senato avevano votato favorevolmente (come Forza Italia che aveva votato il disegno di legge al Senato). Da registrarsi che il cambio di posizione di quest'ultima non va ricondotto alle modifiche che sono state apportate dalla Camera, bensì ad altre movitazioni politiche, concernenti le modalità con cui è stato eletto il nuovo Capo dello Stato, Sergio Mattarella; determinando in questo modo la fine del c.d patto del Nazareno64).
Ritornato al Senato per la terza lettura, sempre in sede di prima deliberazione, il ddl è stato rinumerato come A.S 1429 B ed è stato assegnato alla Commissione Affari costituzionali il 13
62Cfr.Emanuele Rossi, Una Costituzione migliore?p.20.
63Durante l'approvazione del disegno di legge costituzionale alla Camera, i deputati del Movimento 5 stelle, occuparono vistosamente il tetto di Montecitorio, esponendo per protesta uno striscione recante la scritta "La
Cosituzione è di tutti", esprimendo in questa maniera una denuncia sulla procedura derogatorio al 138.
64 Con questo termine, appartenente al lessico politico-giornalistico, si fa allusione a un accordo politico siglato fra il segretario del Partito Democratico, Matteo Renzi e il Presidente di Forza Italia, Silvio Berlusconi. Gli obiettivi di questo accordo vertevano su una modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, la trasformazione del Senato in Camera delle autonomie e l'approvazione di una nuova legge elettorale.
marzo del 2015. L'esame in commissione è qui proseguito sino al 15 settembre 2015, dovendo fare i conti con un'attività ostruzionistica senza precedenti che portò il capogruppo della Lega Nord al Senato, Roberto Calderoli, alla presentazione di circa 500.000 emendamenti. Così nella seduta della Commissione del 15 settembre, la Presidente della Commissione, Anna Finocchiaro, dichiarò inammissibili 1200 emendamenti agli articoli 1 e 2 del disegno di legge (la decisione fu motivata in relazione all'art.104 del regolamento del Senato, che stabilisce il principio della doppia conforme). Successivamente a questa decisione, il gruppo Pd al Senato chiese la convocazione della Confererenza dei Presidenti di Gruppo: questa il 16 settembre decise a maggioranza l'immediata calendarizzazione del provvedimento in aula senza relatore, prevedendo sedute a partire già dal 17 settembre65.
Da questa data incominciava l'esame in aula, registrando un ulteriore ostruzionismo ancor più rafforzato di quello che si era verificato in commissione, con la presentazione di circa 83 milioni di emendamenti da parte del solo senatore Calderoli (grazie al supporto di un software elettronico), più ulteriori emendamenti da parte delle altre forze di opposizione.
Di fronte a un ostruzionismo così inedito, il presidente del Senato, il 29 settembre del 2015 dichiarava in blocco irrecevibili gli emendamenti, poiché "Per rispettare pertanto i tempi stabiliti
dal calendario dei lavori, la Presidenza è oggettivamente impossibilitata a vagliare nel merito l'abnorme numero di emendamenti, se non al prezzo di creare un precedente che consenta di bloccare i lavori parlamentari per un tempo incalcolabile. Di conseguenza, in ragione di tale criterio sostanziale desumibile dall'articolo 55 del Regolamento, considero non inammissibili (l'inammissibilità è riferita al merito) ma irricevibili gli stessi emendamenti, fermi restando invece quelli già ricevuti dalla Presidenza della Commissione affari costituzionali e ripresentati in Assemblea, al netto di quelli già ritirati66".
L'iter al Senato, si è concluso con l'approvazione del testo in aula il 13 ottobre 2015 con modificazioni rispetto alla seconda lettura della Camera. A favore si esprimevano 178 senatori, 17 contrari,7 astenuti e 119 senatori delle opposizioni che non partecipavano alla votazione ( i gruppi di Forza Italia,Lega e Movimento 5 stelle).
Le modifiche che venivano apportate al testo nella terza lettura al Senato sarebbero stato quelle definitive in quanto, a seguito della terza lettura avvenuta nella data riportata sopra, il testo è stato approvato in quarta lettura dalla Camera, senza modificazioni rispetto alla precedente lettura, l'11 gennaio del 2016 con 367 deputati a favore, 194 contrari e 5 astenuti.
Conclusasi la quarta lettura in sede di prima deliberazione, come stablito dall'art.138 si rendevano necessarie due ulteriori letture di conferma, a distanza non inferiore di 3 mesi dalla precedente deliberazione della Camera, nelle quali il quorm richiesto era quello della maggioranza assoluta dei componenti.La prima di queste due ultime e definitive letture, è avvenuta il 20 gennaio 2016 ad opera del Senato con 180 voti favorevoli (la maggioranza assoluta era di 161 senatori),112 contrari e un astenuto. L'ultima e sesta lettura alla Camera avveniva il 12 aprile, licenziando il testo con 367 voti a favore e 7 astenuti.
Successivamente veniva effettuata la pubblicazione notiziale del testo nella gazzetta ufficiale n.88 del 15 aprile 2016: decorrevano pertanto a partire da questa data i tre mesi di tempo per richiedere il referendum ad opera di 500.000 elettori, 5 Consigli regionali o 1/5 dei membri di una Camera. Poiché non era stata raggiunta la maggioranza dei 2/3, questo consentiva la richiesta di referendum confermativo ad opera dei soggetti elencati.
Il 6 maggio 2016, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di Cassazione, ammetteva, le quattro richieste di referendum sul testo della riforma, presentate da deputati e senatori, sia di maggioranza che di opposizione.
65 Il 24 settembre la Conferenza dei Capigruppo, approvava il calendario di disamina del provvedimento: il 29 settembre si sarebbe proceduto all'illustrazione degli emendamenti, per un totale di 10 ore da ripartire fra i gruppi. Per la discussione e il voto degli emendamenti venivano previste sedute dal 30 settembre fino al 13 ottobre, data in cui veniva previsto il voto finale.
Il 14 luglio del 2016 veniva presentata all'Ufficio centrale per il referendum la richiesta di referendum sottoscritta da 500.000 elettori67, i quali favorevoli alla riforma intedevano dare una
valenza confermativa alla loro consultazione; la stessa richiesta non veniva presentata dai cittadini contrari alla revisione costituzionale, in quanto il numero di firme raccolto era insufficiente.
L'8 Agosto del 2016 la Cassazione dava il via libera alla richiesta di referendum costituzionale presentata con le 500.000 firme il 14 agosto; pertanto a partire dall'8 agosto decorrevano i 60 giorni di tempo per il Governo per deliberare la data del referendum; deliberata questa ad opera del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Repubblica indiceva con proprio decreto il referendum. Questo si sarebbe tenuto, in una domenica compresa fra il cinquantesimo e il settantesimo giorno dal decreto di indizione.
L'iter complessivo della riforma durava 2 anni e 4 giorni, un lasso di tempo considerevole se si tiene poi di conto del numero di sedute dedicate (175 sedute in totale fra Camera e Senato), gli interventi svolti (4.705 solo dei parlamentari) e del numero delle votazioni in aula (5272). Le sedute impiegate in Assemblea costituente furono 170 per la precisione, con un numero di interventi pari a 1090 e di votazioni stimato in 606. Questo dato concerne i tempi d'aula, oltre a questi vi sono state poi le audizioni di esperti in commissione: 25 sedute fra Camera e Senato e 150 auditi fra esperti, rappresentanti di Regioni, enti locali e Sindaci6869.
Nel corso dell'iter parlamentare, gli emendamenti approvati sono stati 122 per un totale complessivo di 150 modifiche al testo. Durante il primo passaggio al Senato, sono stati rivisti 24 articoli dei 44 articoli orginari; alla Camera sono stati modificati 15 dei 24 articoli che erano stati precedentemente emendati dal Senato; infine nella terza lettura al Senato venivano rimodificati quattro degli articoli modificati dalla Camera.
Rispetto alle letture effettuate, poiché la versione attuale e definitiva del disegno di legge costituzionale fu quella della terza lettura al Senato, giova a questo proposito soffermarsi brevemente su questo passaggio.
Nella terza lettura al Senato, venendo meno il sostegno di Forza Italia, la maggioranza doveva essere compatta nell'approvazione della riforma, pena l'arenamento della stessa.
La questione più cruciale fu quella dell'unità interna al Partito Democratico e nella fattispecie con la minoranza del Partito rispetto alla linea del segretario. Si aprì dunque un dibattito acceso che condusse alla necessità di modificare il testo su quei punti che erano ritenuti imprescindibili dalla minoranza del PD: il principale di essi concerneva l'elettività del Senato. Su tale tematica, fu importante per trovare l'unita interna, l'approvazione dell'emendamento 1.203 a prima firma del senatore Cociancich, concernente le funzioni del futuro Senato70, in riferimento all'art.55 della
67Non appena la riforma costituzionale venne approvate da entrambe le Camere, il capogruppo del Partito Democratico al Senato,Luigi Zanda, afffermò che il suo stesso partito avrebbe fatto richiesto del referendum confermativo, in quanto a partire dall'iter parlamentare il proprio partito aveva preso comunque l'imegno di chiedere conferma agli elettori; pertanto a tal fine i comitati del sì alla riforma avrebbero proceduto a una raccolta firma per richiedere il referendum. Su questo punto è un utilizzo del referendum certamente legittimo ma alquanto contradditorio. Per fare un esempio è come se la maggioranza parlamentare che ha approvato nel corso della XVII legislatura le legge sulle unioni civili,promuovesse un referendum abrogativo sulla stessa legge, non con lo scopo di abrogarla ma con quello di confermare la scelta parlamentare.
68Cfr. Perchè Sì,Le ragioni delle riforma costituzionale, p.12-13,Laterza edizioni.
69 Ciò che è stato detto concerne dati unicamente numerici. Infatti, nonostante la riforma abbia impiegato tali riferimenti temporali, tutto ciò è avvenuto mediante una serie di forzature regolamentari durante l'approvazione nelle Assemblee, le quali sono state principalmente:
- la sostituzione dei senatori in Commissione Affari Costituzionali in Senato contro la loro volontà
- una calendarizzazione fittizia, fatta artatamente per poter aggirare i limiti posti al contingentamento dei tempi - l'utilizzo illegittimo delle sedute fiume
- il salto della fase referente in sede di Commissione
- l'utilizzo distorto del giudizio di ammissibilità delle proposte emendative - l'inserimento di modifiche sostanziali in fase di coordinamento formale del testo
Costituzione (art.1 del disegno di legge costituzionale). Ma sopratutto sulla durata del mandato dei senatori e della loro elezione, l'emendamento 2.20471 a prima firma della senatrice Finocchiaro
regolava questo aspetto.
Sul disegno di legge costituzionale definitivamente approvato dalle Camere e soggetto a referendum confermativo, il titolo "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario,riduzione del
numero dei parlamentari, contenimento dei costi di funzionamento delle isituzioni, soppressione del CNEL, revisione del Titolo V della parte II della Costituzione" ci dà l'idea di come esso sia
articolato e come coinvolga differenti tematiche le cui finalità si intendono realizzare.
Indubbiamente è un titolo contenutisticamente parlando assai ricco, il quale si distacca dalla tradizione delle leggi costituzionali72 e si inserisce nel solco della prassi tutt'oggi vigente per le leggi
ordinarie: esse infatti per delineare il contenuto del disegno di legge utilizzano delle articolazioni piuttosto strutturate, rivelando un carattere plurimateriale73.
Per concludere risulta importante fare delle osservazioni generali, brevi e finali sul disegno di legge costituzionale.
Innanzitutto,la revisione costituzionale è avvenuta in conformità a quanto previsto in Costituzione, rompendo con le tradizioni passate di effettuare delle modifiche a carattere derogatorio all'art.138. In secondo luogo, c'è da segnalare l'iniziativa governativa sul disegno di legge. A detta di molti costituzionalisti si segnala l'opportunità che il Governo non intervenga nella presentazione di una legge che voglia rivedere la Costituzione, demandando questo compito all'iniziativa dei parlamentari. Tuttavia sempre su questo ambito, altri sostengono che il motivo per cui i precedenti tentativi di revisione siano falliti risiede nel fatto che un processo costituzionale esige una guida salda, in quanto deve essere un processo coerente. Pertanto esso non deve essere abbandonato alle tensioni che si verificano nei contrasti fra gruppi parlamentari. Ormai da anni questa prassi si è consolidata (in ultima istanza col disegno di legge presentato dal Governo Letta in deroga all'art.138 e prima di esso quello del Governo Berlusconi. Allo stesso modo è avvenuto per la legge costituzionale approvata durante il Governo Monti, di cui abbiamo parlato precedentemente, il cui testo finale nasce dall'unificazione di sei distinti disegni di legge di iniziativa parlamentare e di uno di iniziativa del Governo).
Una terza considerazione verte sul modo in cui si sono svolti i lavori parlamentari, dalla discussione all'approvazione finale. L'iter ha modificato il testo, a prezzo però di continue tensioni e conflittualità, svoltesi a suon di regolamenti parlamentari, che non hanno contribuito a impostare una discussione in maniera serena sui contenuti ma hanno trasformato il tutto in una lotta politica. Si è visto pertanto, parlamentari che in prima lettura hanno votato il testo al Senato, per poi votare contro già nel passaggio successivo alla Camera; altri invece hanno formulato accuse forti verso il testo, dichiarando di essere disposti a ritirare tutti gli emendamenti in cambio dell'introduzione del referendum propositivo.
contenuto del disegno di legge costituzionale.
71Questo è il testo dell'emendamento: Al comma 1, capoverso «Art. 57», al quinto comma, dopo le parole: «degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti» aggiungere le seguenti: « in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo lemodalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma». Dal tenore dell'emendamento è possibile osservare come si tratti di un emendamento
aggiuntivo, ovvero volto all'inserimento di un aritcolo o parti di esso.
72 Sull'ambito del titolo, la legge costituzionale n.3/2001 recava come Titolo "Modifiche al Titolo V della Parte II della
Costituzione". La legge costituzionale n.269/2005, aveva come titolo "Modifiche alla Parte II della Costituzione". Il
disegno di leggge costituzionale della XVI legislatura (A.S 24, A.C 5386) era denominato "Modifiche alla Parte II della
Costituzione concernenti le Camere del Parlamento e la forma di Governo". Da questi titoli notiamo per l'appunto
come nelle leggi di revisione costituzionale effettuate al di fuori della XVII legislatura, il titolo rimandasse alla Parte della Costituzione sulla quale si intendeva effettuare modifiche. Invece nel disegno di legge costituzionale della legislatura corrente esso è riferito alle disposizioni su cui si intende effettuare le modifiche, classificate in macro-aree operative principali (es. superamento del bicameralismo paritario,riduzione del numero dei parlamentari, contenimento dei costi, ecc....).
Un' ultima considerazione concerne la già menzionata sentenza della Corte costituzionale n.1/2014 circa la legittimazione del Parlamento a fare una legge di revisione costituzionale e la sua legittimazione soltanto all'ordinario e all'approvazione di nuove leggi elettorali. Ciò non risulta esattamente nella sentenza e appare maggiormente una motivazione a carattere politico piuttosto che giuridico, poiché non è da immaginarsi su questo fronte un controllo di costituzionalità della Corte sul disegno di legge costituzionale, qui in esame. Tuttavia, riguardo la legittimità o meno del Parlamento a fare la riforma costituzionale, questa potrebbe essere eventualmente sanata da un' approvazione della riforma in sede di referendum confermativo;in quest'ottica è da auspicarsi che il referendum possa essere un momento in cui i cittadini si interessino alla questioni connesse alla Costituzione, decidendo in base ai contenuti quale sia la scelta più opportuna, indipendentemente da qualsiasi valutazione politica circa la promozione o meno di un leader.
Finora si è proceduto ad una disamina dei tentativi principali di revisione della Costituzione sino alla XVI legislatura, si è parlato delle ultime elezioni e della situazione che ha portato infine all'approvazione del disegno di legge costituzionale di cui abbiamo richiamato prima il titolo, soggetto a referendum confermativo il 4 dicembre del 2016.
Fornito questo ampio ma certamente non completo quadro, nel prossimo capitolo procederò ad una disamina dei contenuti del disegno di legge costituzionle,di cui finora ho trattato principalmente ciò che ha riguardato il suo iter di approvazione nelle differenti letture parlamentari.
Capitolo II
Il contenuto del disegno di legge costituzionale (A.S 1429 D-A.C 2613 D):
"Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario,riduzione del numero dei parlamentari,contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni,soppressione del
CNEL,revisione del Titolo V della parte II della Costituzione"
PARTE PRIMA Il nuovo Senato: 1.0 Le funzioni del Senato, p.41; 1.1 Il raccordo fra lo stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, p.44; 1.2 Il concorso dell'esercizio della funzione legislativa, p.45; 1.3 Il concorso all'esercizio della funzione di raccordo fra lo Stato, gli enti costitutivi della Repubblica e l'Unione Europea e la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi dell'Unione Europea,p.45; 1.4 La verifica dell'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori, p.46; 1.5 La valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, p.46;1.6 Il concorso al parere sulle nomine di competenza del Governo, p. 48;1.7 Il concorso alla verifica dell'attuazione delle leggi, p.49; 2.0 La composizione del nuovo Senato, p.49; 2.1 L'attribuzione dei seggi, p.50; 2.2 L'elezione dei senatori e la durata del mandato, p.51; 2.2.1 L'elezione del Senato in prima applicazione, p.54; 2.3 Senatori a vita e senatori di nomina presidenziale, p.55; 3.0 Il Parlamento in seduta comune, p.56; 4.0 Il doppio incarico dei senatori e la composizione dei gruppi, p.57; 5.0 Le altre modifiche, p.59; 6.0 La parità di rappresentanza fra uomini e donne, p.63.
PARTE SECONDA Il procedimento legislativo: 1.0 La formazione delle leggi con l'attuale articolo 70, p.65; 2.0 L'esperienza del bicameralismo paritario in ottica comparata, p.66; 3.0 Il nuovo articolo 70 introdotto dalla riforma di revisione costituzionale, p.70; 3.1 La struttura del nuovo articolo 70, p.70; 3.2 Il procedimento bicamerale, p.71; 3.3 Il procedimento monocamerale,p.73;3.3.1Il procedimento monocamerale partecipato,p.73;3.3.2 Il procedimento monocamerale rinforzato, p.75;3.3.3 Il procedimento monocamerale di bilancio, p.76; 3.4 Le questioni di competenza, p.76; 3.5 Le attività conoscitive del Senato, p.77; 3.6 L'iter parlamentare dell'articolo 70, p.77; 3.7 L'articolo 70 in un'ottica di bicameralismo differenziato, p.79; 3.7.1 Il procedimento legislativo rumeno introdotto dalla riforma del 2003, p.79; 3.7.2 L'iter legis della riforma costituzionale del 2005, p.81; 4.0 L'iniziativa legislativa, popolare e i referendum propositivi, p.82; 4.1 I disegni di legge che il Senato chiede di esaminare, p.83; 4.2 Le proposte di iniziativa popolare, p.83; 4.2.1 Le riforma regolamentari in discussione presso la Camera dei deputati, p.84; 4.3 I referendum propositivi e di indirizzo, p.85; 5.0 Il procedimento legislativo e il voto a data certa, p.86; 5.1 I disegni di legge ad approvazione bicamerale, p.86; 5.2 I disegni di legge per i quali è dichiarata l'urgenza, p.87; 5.3 La proporzionalità nelle Commissioni, p.88; 5.3.1 La riserva di Assemblea, p.88 ; 5.4 Il procedimento legislativo presso il Senato, p.88; 5.5 Il procedimento del voto a data certa, p.89; 5.6 Il giudizio preventivo di legittimità costituzionale, p.93; 5.7 Il nuovo termine previsto per il rinvio delle leggi, p.96; 5.8 L'introduzione dei nuovi quorum sui referendum abrogativi, p.96; 5.9 Le modifiche introdotte alla decretazione d'urgenza, p.98; 5.9.1 La presentazione del disegno di legge di conversione, p.100; 5.9.2 Le limitazioni all'utilizzo della decretazione d'urgenza, p.101; 5.9.3 Il nuovo esame parlamentare previsto per le leggi di conversione, p.102; 6.0 Le modifiche alla deliberazione dello stato di guerra, alle leggi su amnistia e indulto, all'autorizzazione a ratificare i trattati internazionali e alle commissioni di inchiesta, p.105; 6.1 La deliberazione dello stato di guerra,.105; 6.2 Le leggi di amnistia e indulto, p.106; 6.3 Le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati