La modifica dei regolamenti parlamentar

Risale al 1971 la redazione dei regolamenti parlamentari di Camera e Senato riformati rispetto a quelli adottati da Camera e Senato nel 1948.

I regolamenti riformati del 1971 avvennero grazie ad un opera di coordinamento senza precedenti, sotto l'impulso dei rispettivi presidenti di Assemblea: Sandro Pertini alla Camera, Amintore Fanfani al Senato. Nonostante l'azione di coordinamento, rimasero comunque differenti divergenze fra i regolamenti di Camera e Senato264_.

L'azione di aggiornamento dei regolamenti approvati nel '71 da Camera e Senato seguì dei ritmi diversi.

1. le funzioni attribuite al nuovo Senato, delineate a partire dall'art.55;

2. la previsione per la quale il regolamento stabiliva i casi in cui l'elezione o la nomina a senatore poteva essere limitata in base all'esercizio di funzioni di governo regionale o locale (art.64,2°comma);

3. i diritti delle minoranze garantiti nelle due Camere e lo statuto delle opposizioni alla Camera dei deputati; 4. la procedure delineata a partire dall'art.70, per tutti i disegni di legge approvati dalla Camera dei deputati e

trasmessi al Senato;

5. l'adeguamento del regolamento del Senato per lo svolgimento di attività conoscitive e formulazioni di

osservazioni su atti e documenti all'esame della Camera dei deputati;

6. la facoltà del Senato di richiedere alla Camera dei deputati di procedere all'esame di un disegno di legge dietro sua deliberazione (art.71, 2°comma) e il conseguente esame della Camera nel termine di 6 mesi;

7. la garanzia nei tempi , nelle forme e dei limiti dei regolamenti parlamentari, rigaurdo alla discussione e

deliberazione sulle proposte di iniziativa popolare sottoscritte da 150.000 elettori (art.71,2°comma);

8. l'esame da parte della Camera dei deputati dei disegni di legge a procedimento monocamerale (art.72,2°comma);

9. il c.d voto a data certa (art.72,3°comma);

10. il nuovo esame dei decreti legge, nella procedura monocamerale partecipata e rafforzata, come stabilito nell'art.77, 7°comma;

11. la deliberazione della Camera dei deputati sullo stato di guerra, art.78;

12. la concessione dell'amnistia o indulto da parte della Camera dei deputati, art.79,1°comma;

13. l'autorizzazione da parte della Camera dei deputati delle leggi di ratifica dei trattati internazionali, art.80, 1°comma; l'autorizzazione di Camera e Senato per la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, art.80, 2°comma;

14. l'approvazione della Camera dei deputati delle leggi di bilancio, art.80, 4°comma;

15. la facoltà del Senato di disporre inchieste su materie di pubblico interesse, riguardo le autonomie territoriali, art.82, 1°comma;

16. i quorum richiesti per l'elezione del Presidente della Repubblica, art.83, 3°comma;

17. il parere del Senato entro 15 giorni nel caso di sostituzione del Governo a organi delle Regioni, Città metropolitane, Province autonome e Comuni, art.120, 2°comma;

Al Senato il grosso delle modifiche è avvenuto grazie a un unico intervento riformatore nel 1988 grazie all'allora Presiente Giovanni Spadolini, tale intervento novellò ben 46 articoli: fra queste modifiche è meritevole di citazione la revisione della modalità di votazione in favore della prevalenza del voto palese.

Alla Camera il percorso è stato più accidentato. Le modifiche ai regolamenti del '71 avvennero nel corso degli anni '80 sotto la presidenza di Nilde Iotti. Nel 1988 avvenne la rottura della c.d

maggioranza regolamentare: unicamente le forze del Pentapartito, con la contrarietà netta del PCI,

approvarono il nuovo art.49 del r.C che sopprimeva l'obbligo di votazione finale dei progetti di legge con ricorso allo scrutinio segreto e stabiliva la prevalenza del voto palese.

Successive revisioni sono avvenute nel corso degli anni '90 e in modo particolare nell'autunno del 1997. Questo intervento, avvenuto in concomitanza coi lavori della bicamerale d'Alema, ha costituito ad oggi il principale e unico tentativo di adeguamento dei regolamenti parlamentari all'evoluzione in senso maggioritario e bipolare della forma di governo italiana.

Tuttavia questo tentativo è stato tutt'altro che organico, non intaccando l'organizzazione tradizionale delle Camere per gruppi (a prescindere della loro collocazione, sia essa alla maggioranza o all'opposizione).

In assenza di una revisione organica dei regolamenti parlamentari, si è assistito da un lato a un incoraggiamento della frammentazione del quadro politico, prodottasi dal 1993 in poi (ne è la riprova il fatto che la disciplina regolamentare sulla formazione dei gruppi è rimasta inalterata, nonostante la mutazione della legislazione elettorale); dall'altra parte si è avuto un processo per effetto del quale la prassi sembra aver guadagnato terreno rispetto alle norme scritte, trasformandosi così in consuetudine o convenzione costituzionale265_.

Nella XVI legislatura vi è stata la presentazione di progetti di revisione dei regolamenti parlamentari,i quali hanno deluso le attese e confermato ulteriormente l'incapacità del Parlamento di procedere ad un autoriforma.

L'auspicio è che nella XVII legislatura, sopratutto alla luce dell'esito del referendum costituzionale, possa davvero procedersi una riforma incentrata sulla necessità di riformare i regolamenti che governano l'istituzione parlamentare, mediante le procedure previste.

L'art.64 della Costituzione disciplina il metodo di formazione dei regolamenti parlamentari, richiedendo che questi siano approvati da ciascuna Camera con la maggioranza assoluta dei componenti.

Dal 1993 tale quorum è stato criticato poiché non sufficiente ad assicurare una sufficiente garanzia alle minoranze o all'opposizione dentro un Parlamento eletto con meccanismi maggioritari ( pertanto affidarsi a dei regolamenti parlamentari per definire uno statuto delle opposizioni rischia di essere meramente illusorio). Nonostante ciò, nel contesto proporzionalistico vigente prima del 1993, la disposizione costituzionale disciplinante la formazione dei regolamenti parlamentari è stata oggetto di un'attuazione che tutto è stata fuorché immediata, specialmente alla Camera dei deputati266_.

Giunta Regionale, art.126, 1°comma;

19. l'elezione dei 2 giudici Costituzionali da parte del Senato e dei 3 dalla Camera dei deputati, art. 135, 1°comma. 264 Cfr.Luigi Gianniti, Nicola Lupo, Introduzione al diritto parlamentare,p.32.

265 Cfr. Luigi Gianniti, Nicola Lupo, Introduzione al diritto parlamentare,pp.32-36.

266 Il Senato fin dal 1948 ha dato un'attuazione rigorosa dell'art.64, comma 1 della Costituzione, richiedendo la maggioranza assoluta sia sulla votazione finale della proposta di modifica del regolamento parlamentare, sia sulle singole modifiche. Questo rigore si è poi attenutato nel 1971, a partire da questo periodo si è richiesta la verifica automatica della maggioranza assoluta dei componenti nella votazione finale del complesso delle modifiche regolamentari.

All Camera invece il percorso seguito è stato l'esatto opposto: qui non si era nemmeno preso in considerazione il problema dell'attuazione dell'art.64 cost, pertanto tutte le delibere relative al regolamento, venivano assunte con modalità dove non risultava il numero legale né il superamento del quorum aggravato della maggioranza assoluta.

Nella procedura per la revisione dei regolamenti parlamentari, il ruolo decisivo viene giocato dalla

Giunta per il regolamento: quest'organo, oltre a coadiuvare il presidente dell'Assemblea

nell'interpretazione del regolamento, detiene una specie di monopolio per l'iniziativa di revisione del regolamento. Al Senato il monopolio è limitato, infatti l'art. 167 r.S stabilisce l'obbligo di un esame prima in giunta delle proposte di modifica e degli emendamenti ad esso riferiti.

Differente è invece la disciplina per la Camera dei deputati. L'art.16 r.C affida alla giunta lo studio di proposte di revisione dei regolamenti e riserva a questa il c.d monopolio della penna. In pratica rispetto al testo sottoposto in giunta, in Assemblea i deputati non hanno la facoltà di presentare veri e propri emendamenti ma dei principi e criteri direttivi, i quali se sono approvati obbligano la giunta a redigere un nuovo testo. La giunta perde il monopolio solo nel caso in cui un presidente di

gruppo parlamentare o 20 deputati siano in dissenso sulla maniera in cui la giunta ha recepito i

principi e criteri direttivi e presentino un testo interamente sostitutivo di quella della Giunta; questo verrà poi posto in votazione sottoforma di emendamento. Tuttavia per entrambi i regolamenti, viene esclusa la possibilità da parte del Governo di apporre la questione di fiducia267_.

Tale è la metodologia richiesta alla Camera e al Senato per riformare i regolamenti parlamentari. Per quanto essi possano differire per alcuni aspetti specifici, previsti alla Camera dei deputati rispetto al Senato, rimane comunque il fatto che le procedure per l'approvazione dei regolamenti parlamentari e la legge ordinaria, assai differenti fra loro, vedano una maggiore semplicità al livello di approvazione per questi ultimi: infatti le leggi ordinarie prevedono un procedimento bicamerale e a maggioranza semplice, i regolamenti parlamentari rientrano in una procedura monocamerale a maggioranza assoluta. Così come divergenze esistono a livello di regime giuridico: la legge ordinaria, rispetto al regolamento parlamentare è soggetta al vaglio del Presidente della Repubblica in sede di promulgazione e al sindacato di legittimità da parte della Corte costituzionale. Inifine può essere abrogata, totalmente o parzialmente, tramite il referendum previsto dall'art.75.

Pertanto tali divergenze, portano alla luce il fatto che le modifiche dei regolamenti parlamentari richiedano dei passaggi non troppo complessi, se paragonati a quelli delle leggi ordinarie. Certamente c'è un elemento che resta centrale e fondamentale in tutto ciò: la volontà politica dei membri di quel ramo del Parlamento ad apportare adeguamenti alle previsioni regolamentari tipiche della Camera di cui fanno parte. Tale elemento risulta altresì determinante per l'approvazione delle leggi.