L'art.70 in un ottica comparata di bicameralismo differenziato 1 Il procedimento legislativo rumeno introdotto dalla riforma del

Parlando del bicameralismo paritario, abbiamo citato l'Italia e la Romania, specificando poi che quest'ultima a partire dal 2003 ha approvato una riforma costituzionale che ha segnato un passaggio dal bicameralismo paritario a quello asimmetrico o differenziato, modificando l'art.75 della costituzione rumena (si veda paragrafo 2.0 per il bicameralismo in ottica comparata).

Come opera questo nuovo articolo?

Avendo ora descritto l'art.70, così come rivisto dal disegno di legge costituzionale, può essere utile ai fini di una comparazione, descrivere quello riformato della Costituzione rumena.

La procedura legislativa nel sistema rumeno, prima della riforma del 2003, era similare a quella dettata dall'articolo 70 antecedente la riforma Renzi-Boschi. Vigeva infatti: un bicameralismo perfetto, con l'aggiunta di una commissione paritetica, istituita in accordo fra i Presidenti delle due Camere, chiamata a esercitare la sua funzione nel momento in cui le due Assemblee non riuscivano ad approvare un disegno di legge nella medesima formulazione. Nel caso ulteriore di un mancato accordo fra le Camere, veniva prevista una discussione di Camera e Senato in seduta comune. La procedura posta in essere dopo il 2003 superava questo regime, non intervenendo tuttavia sul rapporto fiduciario e sugli strumenti di indirizzo e controllo parlamentare che sono rimasti perfettamente bicamerali.

Ciò che è stato superato ha riguardato l'impianto bicamerale paritario.

Il procedimento legislativo rumeno attuale, post riforma 2003, prevede infatti che la Camera dei deputati, come camera di primo esame, disponga l'esame per una serie di leggi che vengono elencate nel nuovo articolo 75. Fatta eccezione per queste leggi, tutte le altre vengono esaminate dal Senato come camera di primo esame, sia per la dicussione che per l'adozione.

La camera che deve disporre il primo esame, sia essa il Senato o la Camera, ha tempo 45 giorni per esprimersi, con un'estensione eventuale del lasso temporale a 60 giorni per le leggi più complesse. Nel caso in cui questi termini temporali vengano superati senza giungere ad una deliberazione, la legge si considera adottata. Quando la Camera di primo esame adotta la legge o la respinge, questa viene comunque trasmessa all'altro ramo del parlamento che si pronuncia in via definitiva139_{. Vi è}

pertanto un potere di decisione finale alternante fra le due Camere, nel caso la camera di primo esame sia la Camera dei deputati, sarà il Senato la camera a decisione prevalente; nel caso opposto invece toccherà alla Camera.

Questo procedimento legislativo, introduce una differenziazione in base alla competenza della Camera che inzia il procedimento legislativo (ovvero la camera di primo esame). La Camera avente la competenza ha iniziare per prima il procedimento legislativo assume una funzione preparatoria della decisione finale, la quale non è demandata alla sua competenza ma a quella della camera di

139Cfr.https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/file/repository/relazioni/libreria/novita/Quaderni_doc umentazione38scan.pdf,p.14.

seconda lettura140_{. Infatti questa è libera di discostarsi o meno dalla deliberazione della Camera di}

prima lettura.

La camera di prima lettura ha un termine temporale per esaminare la legge, determinante per la prosecuzione dell'iter legis: nel caso in cui questa non termini l'esame del disegno di legge nel limite temporale classico di 45 giorni, la legge si intende approvata. Vige pertanto in questo contesto una procedura di silenzio-assenso in base alla quale il non pronunciamento della Camera di prima lettura si intende come un'adesione all'approvazione della legge. Si tratta infatti in questo contesto di una previsione motivata dall'esigenza di accelerare il procedimento legislativo, durante l'esame presso la prima Camera che non ha una competenza decisionale prevalente, (a meno che questa non si pronunci nel termine temporale prefissato), garantendo tempi certi per la lettura alla seconda camera.

In questa procedura è da notare che se, in ambito della prima lettura viene introdotto un termine temporale per l'esame, nella seconda lettura non vi è alcun tipo di termine, infatti la seconda Camera è quella investita della decisione finale. La ratio è da ricercarsi nella volontà di accelerare l'esame presso la Camera di prima lettura (che non ha competenza decisionale prevalente) e a garantire tempo certi per l'esame presso la seconda camera investita della decisione definitiva, la quale dovrà essere presi nei tempi e nei modi più congrui, senza alcun limite temporale prefissato.

Altro elemento interessante consiste nel fatto che, qualora la camera di prima lettura non approvi il disegno di legge, questo viene comunque trasmesso alla seconda camera, nonostante l'eventuale rigetto della prima camera. Infatti la logica in questo caso è sottesa al fatto che il rigetto della prima camera non risulta essere vincolante, in quanto è la seconda camera che adotta la decisione finale ed è pertanto questa che ha il potere di superare l'eventuale rigetto della prima141_.

Rispetto alla procedura parlamentare italiana, in Romania non avviene un'esame in Commissione. Sugli emendamenti, il regolamento del Senato dispone una disciplina restrittiva nei loro confronti: possono essere presentati a condizione che non alterino lo spirito della legge. Viene infatti disposto che, ove una emendamento presentato abbia delle conseguenze impattanti sul disegno di legge, il Senato sospende l'esame in Aula e assegna l'esame dell'emendamento a una Commissione incaricata di esprimere un parere.

Il quorum deliberativo durante l'approvazione delle leggi viene fissato nella maggioranza dei voti dei membri di ciascuna camera.

La procedura parlamentare delineata sopra, costituisce il procedimento legislativo ordinario, avente oggetto le leggi ordinarie.

A fianco di questo vi è il procedimento legislativo speciale, rappresentato dalle leggi organiche. Queste vengono elencate in costituzione all'art.72.

Grazie alla riforma del 2003 sono state aggiunte ulteriori materie: 1. lo status delle minoranze in Romania;

2. le leggi generali sui culti religiosi;

3. lo status dei deputati, senatori, le indennità e i loro diritti;

140 Tuttavia, il comma4 dell'articolo 75 della Costituzione rumena prevede che se la Camera di primo esame adotta una disposizione che rientra nella sua competenza di decisione, questa diventa definitiva solo se adottata dalla seconda camera. Infatti nel caso in cui la seconda camera si discosti dalla decisione, la legge viene rinviata alla Prima camera solo nel punto rientrante nella sua competenza e diverrà definitiva a seguito dell'approvazione di quest'ultima. Viene previsto altresì che se la seconda camera adotta una disposizione per la quale la competenza è della prima anche in questo caso la legge torna alla prima camera che adotta la decisione finale e definitiva.

Cfr.https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/file/repository/relazioni/libreria/novita/Quaderni_docume ntazione_38scan.pdf,p.24.

141Cfr.https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/file/repository/relazioni/libreria/novita/Quaderni_doc umentazione_38scan.pdf,p.16.

Tali leggi si differenziano rispetto a quelle ordinarie, in quanto richiedono ai fini dell'approvazione la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera. Inoltre grazie alle modifiche costituzionali, oggetto di riforma nel 2003, alcune categorie di leggi organiche sono state attribuite alla competenza decisionale del Senato, come camera a decisione prevalente142_.

3.7.2 L'iter legis della riforma costituzionale del 2005

Durante la campagna referendaria si è insistito molto sulla eccessiva lunghezza dell'articolo 70 e sopratutto sull'indeterminatezza dei differenti procedimenti a cui dava luogo. C'è stato inoltre, a detta di alcune personalità contrarie allo spirito della riforma, la dichiarazione insistente sul fatto che la riforma costituzionale approvata nella XVII legislatura aveva molte anologie con quella approvata nella XIV.

Non è possibile qui insistere a lungo sulle differenze fra questi due tentativi di revisione, tuttavia avendo descritto il riformato articolo 70 e avendolo messo a confronto con quello della riforma costituzioanale occorsa in Romania, può essere utile ai nostri fini illustrare come avveniva la formazione delle leggi nel testo costituzionale del 2005.

Rispetto alla divisione effettuata dalla riforma Renzi-Boschi, fra leggi che vedevano coinvolti i due rami del Parlamento in forma paritaria e leggi dove la camera alta poteva apporre modifiche senza tuttavia avere l'ultima voce in capitolo in merito all'approvazione definitiva, la riforma del 2005 approntava una divisione di compiti fra le due Camere.

Infatti le disposizioni normative delineate dall'allora legislatore costituzionale prevedevano un primo procedimento dove la Camera dei deputati esaminava i disegni di legge riguardanti le materie a competenza legislativa esclusiva dello Stato. Una volta avvenuta l'approvazione da parte della Camera dei deputati, la legge veniva trasmessa al Senato (la riforma come osservato in precedenza modificava il nome della seconda camera in Senato federale della Repubblica, nonché la sua composizione, riducendo i membri a 252). Il Senato aveva a disposizione 30 giorni per poter apporre modifiche, sulle quali tuttavia decideva in via definitiva la Camera dei deputati.

Un secondo procedimento vedeva invece coinvolto il Senato federale della Repubblica che esaminava i disegni di legge riguardanti le materie a competenza concorrente. Dopo l'approvazione da parte del Senato,il testo veniva trasmesso alla Camera dei deputati la quale entro 30 giorni deliberava proposte di modifica sulle quali il Senato federale si pronunciava in via definitiva143_.

La riforma prevedeva inoltre la riduzione della metà dei termini per i disegni di legge di conversione, in questo caso la camera apponente le modifiche disponeva di 15 giorni.

A fianco di questi due procedimenti ve ne era un terzo dove la funzione legislativa veniva esercitata collettivamente dalle due Camere per una serie di leggi che venivano espressamente elencate. Tale procedura richiama quella delineata dal 1°comma dell'art.70 della riforma Renzi-Boschi. Tuttavia, con riferimento ad essa, la riforma costituzionale del 2005, sul procedimento legislativo che vedeva coinvolti paritariamente Camera e Senato federale, introduceva un elemento innovativo:

infatti nel caso in cui non vi fosse stata una medesima formulazione da parte delle due Camere, i presidenti delle due Assemblee procedevano alla convocazione di una commissione, costiuita da 30 senatori e da 30 deputati, incaricata di proporre un testo unificato al voto finale delle due Camere. I

142Cfr.https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/file/repository/relazioni/libreria/novita/Quaderni_doc umentazione_38scan.pdf,pp.18-19.

143 In riferimento a questi due procedimenti è possibile osservare un'analogia fra la riforma costituzionale del 2005 del Governo Berlusconi e la riforma del 2003 in Romania: infatti la procedura dove la Camera esamina quei provvedimenti rientranti nelle leggi a competenza esclusiva statale e sui quali solo essa può statuire definitivamente, ricorda le similitudini date dal procedimento legislativo rumeno. Tuttavia nel procedimento rumeno,nonostante che questo individui le materie di competenza della Camera dei deputati e del Senato, è demandata alla camera di secondo esame la statuizione definitiva. Tutto questo invece nella riforma Berlusconi non avviene in quanto, nelle materie in cui la Camera esamina i provvedimenti rientranti nel 2°comma dell'art.117, solo questa può statuire in via definitiva. La stessa cosa avviene a partite invertite per la procedura in capo al Senato per le leggi rientranti nel 3°comma dell'art.117.

termini temporali per l'elaborazione del testo e per le votazioni venivano stabiliti fra i due presidenti.

Oltre a questa procedura la riforma contemplava un'ulteriore quarto procedimento. Ques'ultimo avveniva quando il Governo riteneva che le modifiche a un disegno di legge,rientranti nella procedura dove il Senato federale aveva la competenza prevalente, fossero essenziali per l'attuazione del suo programma. Pertanto in questo contesto la riforma contemplava la possibilità da parte del Presidente della Repubblica di autorizzare il Presidente del Consiglio a esporre le sue motivazioni al Senato, il quale decideva nell'arco di 30 giorni. Nel caso in cui il Senato non avesse accolto le modifiche che gli erano state comunicate dal primo ministro, il disegno di legge veniva trasmesso alla Camera dei deputati la quale deliberava in via definitiva a maggioranza assoluta dei componenti solo ed esclusivamente sulle proposte di modifiche proposte dal capo del Governo. Per la risoluzione delle questioni di competenza, il legislatore costituzionale della XIV legislatura affidava, come nel testo costituzionale della XVII, all'intesa dei due presidenti delle Assemblee la risoluzione della questione. Tuttavia costoro avevano la facoltà di deferire la questione a un

comitato paritetico, 4 deputati e 4 senatori: quest'ultimo assumeva la decisione finale la quale non

era sindacabile in alcuna sede.