PARTE PRIMA Il nuovo Senato
1.0 Le Funzioni del Senato
Il disegno di legge muove dall'intento di superare l'assetto bicamerale paritario, mantenendo comunque invariata la divisione del Parlamento in due rami : Camera dei deputati e Senato della Repubblica76.
Il legislatore costituzionale pertanto affida alla Camera dei deputati : 1. la titolarità del rapporto fiduciario col Governo;
2. la funzione di indirizzo politico; 3. la funzione legislativa;
4. il controllo dell'operato del Governo.
L'incidenza decisionale della Camera, oltre a emergere da queste funzioni, è rafforzato dal fatto che i deputati e non più i senatori rappresentano la Nazione (art.1,comma 2 del disegno di legge, che si aggiunge all'art.55).
In base a queste previsioni osserviamo pertanto che il Senato viene estromesso da : 1. la possibilità di accordare o revocare la fiducia al Governo;
2. la facoltà, da parte del Governo, di apporre la questione di fiducia in questo ramo del Parlamento;
3. l'esercizio paritario della funzione legislativa con la Camera dei deputati, negli ambiti non rientranti a procedimento bicamerale.
Pertanto si giunge in questa maniera a un'evoluzione del bicameralismo: dal bicameralismo paritario o perfetto, al bicameralismo differenziato o asimmetrico.
L'obiettivo da cui muove il legislatore è quello di rafforzare l'indirizzo politico generale, contribuendo a garantire maggiore efficienza e stabilità al Governo, ricercando un punto di equilibrio fra la rappresentanza e la governabilità.
In base alla previsione del cambiamento del bicameralismo, questo comporta la previsione della fine della navetta parlamentare: il disegno di legge fa da spola fra Montecitorio e Palazzo Madama fin quando su di esso non vi sia una approvazione identica fra deputati e senatori77, la quale è legata
76Nella prima formulazione del disegno di legge costituzionale, approvata dal Consiglio dei Ministri il 30 aprile 2014 e successivamente trasmesso al Senato, il Senato della Repubblica mutava anche nel suo nome e diventava Senato delle autonomie.
77 In base ai dati concernenti l'attuale XVII legislatura, per approvare una legge di iniziativa parlamentare, il tempo medio calcolato è di 422 giorni. Per una legge di iniziativa governativa, il tempo stimato è di 170 giorni.Cfr. Marilisa D'Amico, Giuseppe Arconzo, Stefania Leone, Come cambia la Costituzione? guida alla lettura della riforma
a intese fra i partiti politici.
Prima di procedere all'elencazione e alla successiva disamina delle funzioni del Senato, è importante sottolineare come il disegno di legge, in ambito di rappresentanza di genere, preveda che le leggi disciplinanti le modalità di elezione delle Camere siano volte all'equilibrio fra donne e uomini78.
Stabilite le funzioni spettanti alla Camera, occorre capire quali sono le funzioni assegnate al Senato, dato che questo permarrà nell'assetto istituzionale.
Nel primo articolo del disegno di legge, oltre a specificare le funzioni spettanti alla Camera dei deputati, vengono elencate le funzioni che sono assegnate al nuovo Senato nonchè il suo ruolo. Innanzitutto, è in capo al Senato la rappresentanza delle istituzioni territoriali.
Le funzioni che esso esercita sono :
1. l'esercizio di funzioni di raccordo fra lo stato e gli enti costitutivi della Repubblica;
2. il concorso all'esercizio della funzione legislativa nei casi e nelle modalità stabilite dalla Costituzione;
3. l'esercizio di funzioni di raccordo fra lo Stato, gli enti costituitivi della Repubblia e l'Unione Europea;
4. la partecipazione alle decisioni che sono dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione Europea;
5. la valutazione delle politiche pubbliche;
6. la valutazione dell'attività delle pubbliche amministrazioni;
7. la verifica dell'impatto delle politiche dell'Unione Europea sui territori;
8. il concorso all'espressione di pareri sulle nomine affidate alla competenze del Governo nei casi previsti dalla legge;
9. il concorso alla verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato; 10. lo svolgimento di attività conoscitive;
11. la formulazione di osservazioni su atti o documenti in esame alla Camera;
12. l'espressione di un parere nel caso in cui il Governo si sostiuisca a organi dei Comuni,Città Metropolitane, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano (art.34 ddl; art.120 Cost,2°comma);
13. l'espressione del parere nel caso di scioglimento del Consiglio regionale e rimozione del Presidente della Giunta (art.36, art.126 Cost.);
14. la possibilità con deliberazione assunta a maggioranza assoluta dei componenti, di muoversi affinché la Camera proceda a esaminare un disegno di legge entro 6 mesi dalla deliberazione del Senato;
78L'art.51 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale del 2003, impegna la Repubblica ad adottare
15. l'elezione di due giudici della Corte costituzionale; 16. la disposizone di commissioni d'inchiesta;
Dall'elenco delle funzioni, possiamo osservare come si tratta di competenze consistenti e diversificate fra di loro.
Rispetto a queste è opportuno sottolineare una differenziazione, secondo la loro natura, in due categorie :
1. funzioni in concorso 2. funzioni esclusive
Nel testo che venne licenziato dalla Camera il 10 marzo 2015, nessuna funzione era attribuita esclusivamente al Senato; nel testo approvato in terza lettura al Senato e non più modificato (frutto del già citato emendamento Cociancich), al Senato sono state attribuite quattro funzioni esclusive :
1. l'esercizio di funzioni di raccordo fra lo Stato e gli enti costitutivi della Repubblica; 2. la valutazione delle politiche pubbliche;
3. l'attività delle pubbliche amministrazioni;
4. la verifica sull'impatto delle Politiche dell'Unione europea sui territori.
Le altre cinque funzioni rimanenti sono invece in concorso :
1. il concorrimento all'esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione
2. il concorso all'espressione di pareri sulle nomine di competenza governativa 3. il concorso a verificare l'attuazione delle leggi dello Stato
4. il concorso all'esercizio di funzione di raccordo fra lo Stato, gli enti costitutivi della Repubblica e l'Unione Europea.
5. la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche europee
Per quanto attiene le competenze relative al primo elenco, dalla numero 10 alla 16, anche esse (pur non essendo inserite nell'art.1 del disegno di legge che specifica le funzioni del Senato, ma essendo specificate in altri articoli) riguardano delle funzioni esclusive del Senato, non prevedendo alcun concorso con la Camera dei deputati; di queste funzioni tratteremo successivamente nel corso del Capitolo.
Su la competenza in concorso per la funzione legislativa, essa in casi specifici è oggetto di compartecipazione fra Camera e Senato; sempre con una interpretazione estensiva risulta essere quella relativa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle
politiche dell'Unione Europea.
Sulla concorrenza nell'espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo, si tratta di un ruolo di garanzia affidato al Senato, dove il concorso è riferito all'attività della Camera dei deputati.
Passeremo ora di seguito ad analizzare nel dettaglio le funzioni che abbiamo elencato.