Intangibilità/adeguamento

«Né con ciò vogliamo dire che i compartimenti, quali da noi vennero adottati, rispon- dano ad una divisione scientifica e definitiva del territorio nazionale anche dal solo punto di vista statistico ed economico». Così Pietro Maestri nella Introduzione alla Sta-

tistica del Regno d’Italia del 1863, per il quale

L’accorciamento delle distanze, cui si dee giungere per mezzo delle ferrovie, potrà forse persuadere più tardi il legislatore a diminuire il numero delle provincie, asse- gnando a ciascuna una distesa di superficie maggiore dell’attuale. Nel qual caso le circoscrizioni, che noi consigliammo come un’opportunità statistica, potrebbero es- sere forse utilmente meditate dal punto di vista della convenienza politica e ammini- strativa, anche perché di questa guisa l’Italia finirebbe coll’adagiarsi in un’omogenea e proporzionata ripartizione di superficie e di popolazione, la quale, nella moltiplicità delle parti, anziché offendere, rispetterebbe e conserverebbe l’integrità del territorio nazionale.29

Anche per l’artefice dei ‘compartimenti statistici’, destinati a diventare poi le regioni costituzionali dell’Italia repubblicana, questi ultimi, come più in generale le circoscri- zioni amministrative, erano tutt’altro che acquisizioni definitive. Al contrario, queste ultime erano concepite come strumenti perfettibili e modificabili, dovendo stare al pas- so delle trasformazioni della società, civile ed economica, e dei progressi della scienza e della tecnica. Diversamente da quanto espresso e auspicato da Maestri, è noto che la maglia amministrativa dello Stato italiano è stata segnata da una profonda continuità, tanto che gli studiosi che si sono occupati del tema, provenienti da ambiti disciplinari diversi, hanno sottolineato, nonostante le fratture politiche e costituzionali della storia

28 Sul punto si vedano ora i contributi di F. Bonini sulla maglia provinciale, L’orizzonte politico-istituzionale vicino: la nascita delle circoscrizioni provinciali in Italia, «Storia Amministrazione Costituzione», 11 (2003),

pp. 265-309, e Territorio e circoscrizioni amministrative: l’ambito provinciale nella penisola italiana, in Or-

ganizzazione del potere e territorio. Contributi per una lettura storica della spazialità, a cura di L. Blanco,

Milano, 2008, pp. 81-95.

29_{Cfr. Ministero d’Agricoltura, Industria e Commercio, Statistica del Regno d’Italia. Popolazione. Movimen-}

Territorio e amministrazione 35 italiana, soprattutto il dato dell’«intangibilità», dell’«inerzia», della «irrazionale conti- nuità del disegno geografico delle unità politico-amministrative».30

Quanto risponde al vero questa visione storiografica così diffusa da apparire un da- to irrefutabile? Come noto, la legge di unificazione amministrativa del 1865 affrontava già nei primi articoli il problema della modifica delle partizioni territoriali del regno, attribuendo «la facoltà al Governo d’introdurre nelle circoscrizioni territoriali delle Provincie e dei Circondari quei mutamenti che sono dettati da evidente necessità…» (art. 2); e ai successivi artt. 13-16 disciplinava attentamente le modalità attraverso le quali procedere all’«unione di più comuni» (indipendentemente dalla popolazione), alla aggregazione dei «comuni contermini» con popolazione inferiore ai 1.500 abitanti quando manchino «di mezzi sufficienti per sostenere le spese comunali» e «che si tro- vino in condizioni topografiche da rendere comoda la loro riunione», alla costituzione «in comune distinto» di «borgate o frazioni di comune» purché abbiano una popolazio- ne non inferiore a 4.000 abitanti, alla separazione e riaggregazione ad altro comune del- le stesse. L’art. 250 poi limitava temporaneamente a cinque anni la «facoltà accordata al governo del Re di decretare l’unione di più comuni o la disaggregazione delle loro frazioni», anche se essa verrà prorogata ininterrottamente fino al definitivo inserimento nella legge di riforma crispina del 1888.

Non è il caso di soffermarsi qui sulle modalità, complesse, di attivazione di queste procedure di modifica, anche se si è già rilevato il ruolo fondamentale dell’esecutivo; merita però di essere sottolineato il principale problema avvertito come tale anche dai primi governi unitari, ancor prima dell’emanazione della legge del ’65, vale a dire il gran numero di piccoli comuni, incapaci per via delle dimensioni e delle entrate a far fronte alle incombenze e alle «spese obbligatorie» che nel 1865 erano state loro asse- gnate (problema che attraversa come un filo rosso tutta la storia unitaria). Non è il caso neppure di procedere ad una ricognizione delle variazioni territoriali delle circoscrizioni amministrative per rispondere al quesito posto in cima a queste considerazioni.

Basta sfogliare il ponderoso volume che l’Istat ha pubblicato sul tema,31 _{per ren-}

dersi conto che la supposta «intangibilità» delle circoscrizioni amministrative è più una costruzione storiografico-giuridica, o «una sorta di luogo comune»,32 _{che un dato di fat-}

to. Le variazioni territoriali delle unità amministrative, interessanti la maglia comunale ma anche quella sovracomunale, in specie provinciale, sono state numerose, sia che si

30 Rotelli, Le circoscrizioni amministrative italiane, per il quale l’«intangibilità» è divenuta, anche per il peso

della cultura giuridica nella storia amministrativa, quasi un «presupposto»: «si è insinuata a poco a poco la convinzione, errata, che sempre esse fossero state più o meno quelle e altro quindi non ci fosse da sapere o indagare» (p. 151); M.L. Sturani, L’«inerzia» dei confini amministrativi provinciali come problema geostori-

co, in Le amministrazioni provinciali in Italia. Prospettive generali e vicende venete in età contemporanea, a

cura di F. Agostini, Milano, 2011, pp. 62-79; L. Gambi, L’irrazionale continuità del disegno geografico delle

unità politico-amministrative, in Amministrazioni pubbliche e territorio in Italia, a cura di L. Gambi e F. Mer-

loni, Bologna, 1995, pp. 23-34. Sul contributo fondamentale di Lucio Gambi e più in generale sull’«equivoco» o sul controverso statuto della geografia amministrativa in Italia, cfr. F. Galluccio, M.L. Sturani, L’«equivoco»

della geografia amministrativa: ripensare le dinamiche del «découpage» a partire da Lucio Gambi, «Qua-

derni storici», 2008, fasc. 1, pp. 155-176.

31 Istat, Unità amministrative. Variazioni territoriali e di nome dal 1861 al 2000, Roma, 2001.

32 Sturani, L’«inerzia» dei confini amministrativi, p. 65, saggio che si segnala per il suo carattere quasi «pro-

Luigi Blanco 36

guardi ai confini del territorio nazionale, vale a dire che si considerino le vicende stori- che che hanno portato alla costruzione dello Stato nazionale con l’aggregazione di nuo- ve province (ma anche con la cessione di territori), sia che si considerino i confini am- ministrativi interni. La soppressione di unità esistenti e la costituzione di nuove, la va- riazione delle pertinenze territoriali per distacco e riaggregazione ad altre unità, dello stesso livello o di livello superiore, sono episodi molto frequenti nella vita amministra- tiva del Paese, la cui rilevanza non è limitata al tracciato confinario-territoriale, ma si riflette sulla vita sociale delle popolazioni e sulla dimensione politica, dimensione quest’ultima che assume ancora maggior rilievo in età repubblicana.

Del resto, per avere conferma di ciò, sarebbe stato sufficiente consultare il volume, anch’esso molto corposo, che nel 1867, con l’approvazione del Ministero dell’Interno, Pietro Castiglioni aveva dedicato ad una puntuale ricognizione della maglia ammini- strativa, giudiziaria, elettorale e diocesana del Regno d’Italia. La sezione «Quadro delle variazioni occorse dall’aprile 1862 all’agosto 1866 nella circoscrizione del regno per soppressioni, disgregazioni, e nuove creazioni di Comuni», registra a distanza di po- chissimi anni dall’unificazione e in un lasso di tempo di poco superiore ai quattro anni ben 119 provvedimenti di variazione territoriale, sia pure di modeste entità, delle circo- scrizioni comunali.33

La ricognizione dei mutamenti territoriali delle circoscrizioni amministrative deve spingere anzitutto ad una maggiore consapevolezza della storicità della maglia ammini- strativa (di contro ad una sua supposta «intangibilità» o naturalità) e della sua dinamica, ad affrontare cioè di conseguenza il problema dell’assetto territoriale in termini diacro- nici. Non vi è dubbio che, nella storia dell’Italia unita, i momenti in cui questo tema ac- quista maggiore rilevanza sono quelli relativi al momento dell’unificazione politica, nel corso della quale bisogna fare i conti con le tradizioni amministrative e con l’assetto territoriale-amministrativo degli stati preunitari; all’assestamento del regime fascista, che porta ad un processo di accorpamento delle unità amministrative comunali ma an- che alla creazione di numerose nuove province; alla fondazione della repubblica e alla rinascita democratica con la quale, pur tra tante contraddizioni, si riafferma l’autonomia degli enti locali ricostituendo gran parte dei comuni precedentemente soppressi, e ven- gono create le regioni ‘costituzionali’. Ma non va dimenticato che le circoscrizioni amministrative hanno profonde radici nella storia degli antichi stati italiani e che af- frontarne lo studio significa porsi un problema storiografico di lunga durata.

Attraverso lo studio, orientato e sollecitato dai nuovi interrogativi che ho cercato di proporre, della maglia amministrativa del nostro Paese credo, in definitiva, che si possa tornare a riflettere sull’insieme della sua storia. Riscrivere o riconsiderare infatti quest’ultima a partire dalle suddivisioni territoriali-amministrative significa adottare una prospettiva in grado di valorizzare il tessuto plurale del nostro Paese e il contributo che i diversi territori hanno fornito alla storia comune nelle diverse fasi di essa. Ma an- che a porre su nuove basi il grande tema, più che mai attuale, della riforma dello Stato, tenendo in debito conto i processi di crescente sfasatura tra riforme istituzionali e am-

33 P. Castiglioni, Circoscrizioni amministrativa, giudiziaria, elettorale e diocesana, e dizionario dei comuni del Regno d’Italia, comprese le provincie venete, Firenze, 1867, pp. 54-57.

Territorio e amministrazione 37 ministrative e trasformazioni del tessuto economico-sociale e demografico, così come il quadro sovranazionale di tali trasformazioni e l’ineliminabile ambivalenza del dato ter- ritoriale (funzionale/gestionale e/o comunitario/identitario).

Lo studio delle partizioni amministrative pone inoltre un serio problema di tradu- zione e rappresentazione cartografica delle stesse, inteso sia come uso della carta per rappresentare le variazioni territoriali ai diversi livelli, sia come rapporto con la carto- grafia storica, che come noto nella storiografia italiana non ha mai trovato grande atten- zione, come è dimostrato anche dalla mancata realizzazione del progetto già richiamato dell’«Atlante storico italiano».34 _{In definitiva, affrontare quest’impresa storiografica,}

che necessita di un lavoro d’équipe e che possa tradursi anche, come proposto di recen- te, nella realizzazione di un «atlante delle circoscrizioni amministrative»,35 _{sia pure di}

livello sovracomunale, significa interrogarsi sui problemi e sui fenomeni di misurazio- ne, rappresentazione e percezione del territorio nella storia dell’Italia unita.

34 Si vedano almeno su questa iniziativa: A. Caracciolo, Il grande atlante storico che non si fece mai, «Qua-

derni storici», 1995, pp. 253-260; E. Fasano Guarini, A. Massafra, L’Atlante storico che non si fece, ma..., in

Per un atlante storico del Mezzogiorno e della Sicilia in età moderna. Omaggio a Bernard Lepetit, a cura di

E. Iachello e B. Salvemini, Napoli, 1998, pp. 123-139; A. Massafra, Il ‘laboratorio’ dell’Atlante storico ita-

liano. Un bilancio ancora aperto, in Religione, cultura e politica nell’Europa dell’età moderna. Studi offerti a Mario Rosa dagli amici, a cura di C. Ossola, M. Verga, M.A. Visceglia, Firenze, 2003, pp. 41-61;

F. Cengarle, F. Somaini, Si può riparlare di un Atlante Storico? Tentativi del passato e nuove prospettive, «Ricerche storiche», 2011, n. 1, pp. 29-44.

35 Proposta avanzata da Francesco Bonini (Territorio e circoscrizioni amministrative) e al centro di un proget-

to collettivo in corso di definizione, su cui peraltro si è già svolto un seminario preparatorio a Roma presso la Lumsa il 21 giugno 2012.