Il progressivo disimpegno dello Stato e la stagione della regolazione

Nel tentativo di rispondere alle istanze espresse dalla popolazione, il governo italiano vara nel 1971 una legge di riforma, la l. n. 865, avente come obiettivo una riorganizzazione della gestione del settore pubblico. Vengono così sciolti numerosi enti competenti in materia di casa, e viene istituito un Comitato per l‟Edilizia Residenziale (Cer).

Successivamente, nel 1978, il governo di “solidarietà nazionale” avvia un tentativo di rilancio di una politica pubblica per la casa, seguendo due principali direzioni. Da un lato, si segue un‟ottica distributiva, avviando un nuovo piano decennale di edilizia pubblica con la legge n. 457/1978, dall‟altro lato procede lungo un‟ottica regolativa, attraverso l‟approvazione del regime dell‟equo canone (legge n. 392/1978), anche in risposta alla bocciatura dei provvedimenti di blocco degli affitti, dichiarati incostituzionali da diverse sentenze della Corte Costituzionale e avversati fortemente dalla categoria dei proprietari immobiliari.

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Si vedano il r.d.l. n. 386/1926, inerente la vendita di alloggi pubblici, e il d.p.r. n. 2/1959 che promuove nuovamente la vendita, al fine di recuperare risorse da reinvestire sempre nell‟edilizia residenziale (ivi).

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L‟impatto che l‟introduzione del regime dell‟equo canone ha sul mercato immobiliare è tuttavia piuttosto negativo. In primo luogo, si registra una corsa all‟acquisto, con un aumento dei prezzi dell‟abitazione fino al 30% (Baldini 2010). I proprietari, inoltre, per via della riduzione della rendita sperata o per la difficoltà di liberare velocemente l‟immobile in caso di necessità a causa di lunghissimi tempi di sfratto, preferiscono spesso lasciare sfitte le loro case, oppure integrare i canoni con somme “extra”, investendo sempre meno nella manutenzione ordinaria degli alloggi, favorendo così anche lo sviluppo di una crescente evasione fiscale e registrazione di contratti in nero. La domanda di casa delle famiglie, quindi, soprattutto quelle spinte per necessità all‟affitto, rimane insoddisfatta. L‟equo canone pertanto viene abolito nel 1992, sotto il Governo Amato, a favore dell‟introduzione dei cosiddetti “patti in deroga”59_{, all‟interno di un generale intervento legislativo atto al contenimento della}

spesa pubblica, la legge 359/1992, “Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica”, attraverso la quale viene introdotta anche l‟Ici60, tassa patrimoniale sugli immobili e fabbricati.

Successivamente, nel 1998, il governo italiano con la l. 431/1998, “Disciplina delle

locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo”, avvia un processo di

liberalizzazione dei canoni di locazione, prevedendo cinque diverse tipologie contrattuali (Baldini 2010):

1) locazione a canone libero (durata contrattuale di quattro anni, con rinnovo automatico per altri quattro. Al termine degli otto anni il proprietario può decidere di disdire il contratto, comunicandolo almeno sei mesi prima, o di rinegoziarlo. Il canone di locazione è inizialmente libero, per poi incrementare in base al tasso di inflazione,

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L. n.359/1992, Art. 11, comma 1. Fino alla revisione della disciplina delle locazioni degli immobili urbani, le disposizioni di cui agli articoli 12 e seguenti della legge 27 luglio 1978, n. 392, concernenti l'equo canone degli immobili adibiti ad uso di abitazione, non si applicano ai contratti di locazione stipulati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, aventi ad oggetto immobili per i quali, alla predetta data, non sia stata presentata la dichiarazione di ultimazione dei lavori e sempreché, alla data del contratto, sia stata richiesta la certificazione di abitabilità e sia stata presentata domanda per l'accatastamento. Comma 2. Nei contratti di locazione relativi ad immobili non compresi fra quelli di cui al comma 1, stipulati o rinnovati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le parti, con l'assistenza delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentativi al livello nazionale, tramite le loro organizzazioni provinciali, possono stipulare accordi in deroga alle norme della citata legge n. 392 del 1978. La disposizione si applica per i contratti ad uso abitativo limitatamente ai casi in cui il locatore rinunzi alla facoltà di disdettare i contratti alla prima scadenza a meno che egli intenda adibire l'immobile agli usi o effettuare sullo stesso le opere di cui, rispettivamente, agli articoli 29 e 59 della citata legge n. 392 del 1978. Resta ferma l'applicazione, per i contratti indicati nel presente comma, degli articoli 24 e 30 della citata legge n. 392 del 1978. Comma 2-bis. Nei casi in cui, alla prima scadenza del contratto successiva alla data di entrata in vigore della di conversione del presente decreto, le parti non concordino sulla determinazione del canone, il contratto stesso è prorogato di diritto per due anni.

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mentre le spese di registrazione del contratto sono a carico di entrambe le parti – locatario e proprietario) (Art. 2, Comma 1);

2) locazione a canone agevolato (durata contrattuale di tre anni, con rinnovo automatico per altri due. Il canone viene determinato sulla base di accordi locali e sono previste agevolazioni fiscali per proprietari) (Art. 2, Comma 3, 4);

3) locazioni transitorie (per contratti di durata non oltre i 18 mesi) (Art. 5 comma 1); 4) locazioni per studenti universitari (contratti di durata inferiore ai tre anni, stipulabili solo nelle città sedi universitarie; il canone di locazione viene fissato da accordi locali) (art. 5, Comma 2 e 3);

5) locazione completamente libera.

La l. 431/1998, all‟Art. 11, introduce anche un Fondo nazionale per il sostegno

all‟accesso alle abitazioni in locazione, finanziato con risorse nazionali e contributi

regionali e locali, progressivamente diminuito nel corso degli anni, avente l‟obiettivo di integrare il reddito delle famiglie con specifici requisiti in affitto sia in alloggi privati che pubblici.

L‟Art. 12 sancisce invece la costituzione dell‟Osservatorio della condizione abitativa presso il Ministero dei lavori pubblici, istituito già dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 59, obiettivo con il compito di raccoglierei dati e monitorare in maniera permanente la situazione abitativa.

Le legge non ha tuttavia gli effetti sperati: il numero degli alloggi in locazione infatti non aumenta, al contrario di quanto avviene con il costo degli affitti. La stessa legge, inoltre, proroga il blocco degli sfratti (sospensione dell‟esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili, ex Art. 6, l. 431/1998, e successivi aggiornamenti e modificazioni), intervento puntualmente riproposto anche da numerosi altri governi in risposta all‟emergenza abitativa.

Tab. 9. Sintesi dei principali interventi in materia di politica abitativa in Italia 1903, l. n. 254, Legge Luzzatti

1908, r.d. n. 89, Testo Unico 1919, r.d.l. n. 2318, Testo Unico

1926, r.d.l. n. 386, liquidazione patrimonio edilizio pubblico

1934, r.d. n. 563, riduzione generale degli affitti del 12% e blocco degli aumenti 1938, r.d. n. 1165, Testo Unico

1942, l. 1150, legge urbanistica

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1959, d.p.r. n.1, liquidazione patrimonio edilizio pubblico 1963, l. n. 60, istituzione del Piano Gescal

1971, l. n. 865, norme in materia di edilizia sovvenzionata e agevolata ed espropri 1972, d.p.r. n. 643, Istituzione dell‟Invim

1977, l. n.10, Legge Bucalossi, collega il pagamento degli oneri di urbanizzazione alle concessioni di autorizzazioni a costruire

1978, l. n. 382, introduzione del regime dell‟equo canone 1978, l. n. 457, piano decennale per l‟edilizia pubblica

1980, l. n. 25, norme e procedure per acquisto e recupero di alloggi da locare da parte dei comuni

1982, l. n. 94, norme e procedure per acquisto e recupero di alloggi da locare da parte dei comuni

1985, l. n. 47, condono edilizio

1986, l. n. 891, Legge Goria, contenente norme sul prestito diretto per l‟acquisto della prima casa

1992, l. n. 179, norme in materia di edilizia sovvenzionata e agevolata 1992, l. n. 359, introduzione dei patti in deroga al regime dell‟equo canone 1992, l. n. 504, istituzione della tassa patrimoniale Ici

1993, l. n. 560, liquidazione del patrimonio edilizio pubblico 1996, d. lgs. n. 104, avvio dismissione enti previdenziali

1998, l. n. 431, norme in materia di regolazione dei contratti di locazione, istituzione del Fondo nazionale per il sostegno all‟accesso alle abitazioni in locazione

2000, d. lgs. n. 267, Testo Unico concernente il riordino degli enti locali e promozione delle società di trasformazione urbana

2001, l. n. 21, interventi per la riduzione del disagio abitativo

2002, l. n.2, modifiche alle tipologie contrattuali del mercato del c.d. “secondo canale” 2003, l. n. 350, Istituzione del Fondo per l‟attuazione di progetti finalizzati alla costruzione e recupero di unità immobiliari per soggetti svantaggiati

2004, d.l. 240, modifiche alle modalità di ripartizione del Fondo per l‟affitto e nuove modifiche alle tipologie contrattuali del mercato del c.d. “secondo canale”

2004, l. 311, istituzione Fondo per l‟accesso alla prima casa per le giovani coppie 2005, l. n. 266, Disposizioni per alienazione e vendita immobili ex Iacp.

2006, legge Finanziaria – aumento delle percentuali detraibili sulle spese per recupero e manutenzione straordinaria degli immobili

2006, d.m. 16 marzo, programma per la riduzione del disagio abitativo nei comuni metropolitani

2007, l. n.9, Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali

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interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l‟equità sociale. 2007, l.n. 244, art.2, istituzione del Fondo di solidarietà per mutui e per l‟acquisto della prima casa

2008, abolizione dell‟Ici sulla prima casa

2008, D.m. n. 3904, definizione di alloggio sociale ai fini dell‟esenzione dall‟obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Ce. 2008, d.l. n. 112, piano di edilizia residenziale pubblica

2008, d.l. n. 158, provvedimento per la sospensione dell‟esecuzione degli sfratti

2008, l. n. 133, Piano Casa – conversione in legge con modificazioni del d.l. 112/2008, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. 2009, marzo, approvazione del c.d. Piano Casa 2

2010, d.l. 40, ampliamento tipologie di interventi catalogabili come attività edilizia libera; norme sull‟edilizia sostenibile e di qualità ed efficienza energetica

2011, d.l. 70, normativa quadro nazionale per la riqualificazione delle aree urbane degradate; ridefinizione delle procedure per i permessi di costruzione; disposizioni sull‟edilizia convenzionata

2011, d.l. 201, messa a regime delle detrazioni Irpef per spese di ristrutturazione

2011, d. lgs. n. 23, Istituzione dell‟IMu, modifiche alla tassazione sui per redditi da locazione

2012, d.l. n. 83, Piano nazionale per la città; ampliamento tipologie di interventi catalogabili come attività edilizia libera; rafforzamento dello sportello unico per l‟edilizia ai fini della semplificazione normativa; introduzione dell‟Iva anche su cessazioni e locazioni effettuate dai costruttori anche oltre il limite dei 5 anni dall‟ultimazione del lavoro;

2012, l. 228, proroga dei termini per la sospensione dell‟esecuzione degli sfratti

2013, d.l. n. 69, rifinanziamento del Piano città; avvia il Programma “6.000 Campanili”

2013, d.l. 150, art.4, comma 8, proroga dei termini di sospensione dell‟esecuzione degli sfratti

2013, d.l. n. 102, art.6 comma 5, istituzione di un fondo di garanzia destinato agli inquilini morosi incolpevoli. Art.6, comma 3, estensione a partire dal 2014 i beneficiari del Fondo per l‟accesso al credito per l‟acquisto per la prima casa per le giovani coppie (d.l. 112/2008), aprendo anche ai giovani di età inferiore ai 35 anni con contratto atipico. Art. 6, comma 1, introduzione di alcune misure di sostegno all‟accesso all‟abitazione e al settore immobiliare tramite interventi della Cassa Depositi e Prestiti. Art.6 comma 4, rifinanziamento del Fondo Nazionale di sostegno per l‟accesso all‟abitazione in locazione. Art. 4, disciplina sulla “cedolare secca”, precedentemente introdotta dal d. lgs. n. 23/2011.

2013, d.l. n. 69, Art. 52, l‟impignorabilità della prima ed unica casa, a fronte di crediti dello Stato da pagare.

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2013, d.l. n. 150, proroga (al 31 dicembre 2014) del termine per l‟esecuzione dei provvedimenti di sfratto (ex art. 4, comma 8,

2014, Legge di Stabilità 2014 (l. 147/2013, comma 48), sostituzione del Fondo per l‟accesso al credito per l‟acquisto per la prima casa nuovo fondo di garanzia per la prima casa, per la concessione di garanzie, a prima richiesta, su mutui ipotecari o su portafogli di mutui ipotecari, aperto alla generalità della popolazione anche se priorità ai giovani. Prevede incentivi per il recupero edilizio e la riqualificazione energetica. 2014, d.l. 47, “Emergenza abitativa, mercato delle costruzioni ed Expo 2015” 2014, d.l. 133, c.d. “Sblocca Italia”, in particolare agli Artt. 19, 21, 23, 26 e 27

Fonte: Mia elaborazione su Minelli 2004, p. 108

Un‟importante ruolo a livello normativo è stato inoltre svolto dal d.lgs. 112/1998, che ha reso operative la legge Bassanini del 1997 e la riforma del Tit. V della Costituzione. Questo intervento legislativo, infatti, ha contribuito alla ridefinizione delle competenze tra Stato e Regioni anche nell‟ambito delle politiche abitative. Allo Stato centrale spettano quindi le competenze in materia di determinazione dei principi generali dell‟intervento pubblico in termini di edilizia residenziale; di fissazione dei requisiti minimi della qualità degli alloggi; del coordinamento delle Regioni sui programmi a rilevanza nazionale e di determinazione dei criteri per l‟accesso alla edilizia residenziale pubblica. A livello centrale vengono inoltre ripartiti i fondi da trasferire alle varie Regioni da destinarsi all‟edilizia residenziale pubblica. Tutte le altre competenze mantengono invece carattere regionale: tra le attività a capo delle Regioni troviamo, ad esempio, la rilevazione delle esigenze abitative, la programmazione delle linee di intervento, la ripartizione delle risorse tra i comuni, la scelta delle tipologie di interventi da attuare. Una volta deciso da parte delle Regioni come intervenire, la realizzazione delle varie attività spetta ai diversi enti locali che si occupano di casa, in collaborazione con i Comuni. Il decentramento delle competenze è stato parallelo ad un cambiamento della costellazione di attori, pubblici e privati, che operano nel settore abitativo. Gli enti territoriali per la casa, ex Iacp, hanno infatti spesso cambiato denominazione, passando ad esempio ad Agenzia per la casa61 in Emilia-Romagna, Aler in Lomabardia, Atc in Piemonte (Minelli 2004). In generale, è stato scelto di operare su bacini provinciali, orientandosi verso tre diversi assetti istituzionali (Baldini 2010): (i) enti pubblici non economici; (ii) enti pubblici con obbligo di pareggio; (iii) società di capitali.

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Per quanto riguarda invece la gestione del patrimonio immobiliare, diverse sono le situazioni createsi (ivi):

- ex Iacp unici o prevalenti gestori del patrimonio regionale (Friuli, Marche, Liguria); - enti che provvedono alla gestione degli alloggi di cui sono proprietari o si avvalgono di strutture esterne (Roma, Milano, Napoli);

- Comuni proprietari degli alloggi e titolari della gestione (Toscana, Emilia).