Il rinnovato interesse verso la casa: politiche abitative dal 2006 ad oggi

Dopo un periodo di relativo silenzio sulle politiche abitative, dal 2006, come evidenziato da Baldini (2010), si rileva un risveglio dell‟interesse per la questione casa, soprattutto per quattro specifici motivi.

1) non solo non si registrano incrementi nei redditi degli individui, ma anzi questi subiscono una progressiva riduzione;

2) oltre a ciò, si verifica un aumento mai visto prima dei prezzi delle abitazioni, che incide negativamente non solo sull‟accesso alla casa ma anche sulla sostenibilità di chi una casa già ce l‟ha;

3) nell‟ambito della struttura delle famiglie avvengono numerosi cambiamenti, che portano con sé nuove esigenze abitative e modificano il profilo del disagio abitativo;

4) vi è poi da sottolineare la fallimentare esperienza degli ex Iacp per la scadente gestione del patrimonio immobiliare e delle risorse finanziarie. Negli anni „90, poi, il fondo Gescal ancora disponibile viene dirottato dalla riforma Dini al finanziamento della spesa pensionistica, segnando così la “fine” dell‟edilizia residenziale pubblica. Inoltre, il ricavato delle progressive alienazioni del patrimonio Erp è stato principalmente usato per coprire i buchi di bilancio, e non per avviare nuove costruzioni. Ancora, i bassi guadagni proveniente dalla riscossione degli affitti mensili degli alloggi pubblici impediscono una efficiente opera di manutenzione ordinaria degli stessi, che vanno così a perdere l‟‟abitabilità e non possono essere nuovamente affittati. Ciò contribuisce notevolmente al diffondersi del fenomeno delle occupazioni abusive degli alloggi sfitti Erp, fenomeno che assume le caratteristiche di vera e propria emergenza sociale nel corso degli ultimi anni62. Uno degli esiti di questo fallimento è, infine, un accresciuto divario tra le regioni italiane in termini abitativi.

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Si vedano, a tal proposito, il moltiplicarsi di inchieste ed articoli sull‟emergenza delle occupazioni abusive di alloggi pubblici che hanno occupato le pagine di quotidiani e i palinsesti televisivi nel corso del 2013 e 2014.

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L‟insieme di questi elementi ha fatto sì che negli ultimi anni l‟intervento normativo si sia concentrato sulla ricerca di nuove e più efficienti forme di edilizia, passando dalla tradizione edilizia residenziale pubblica alla nuova concezione di edilizia residenziale

sociale.

Già nel Programma per la riduzione del disagio abitativo nei comuni metropolitani, avviato con il D.M. 16 marzo 2006, vengono trasferiti 99 milioni di euro a 14 comuni metropolitani, «da destinare alla realizzazione di interventi speciali finalizzati alla realizzazione di alloggi sperimentali e a progetti speciali per aumentare la disponibilità di alloggi di edilizia sociale da destinare prioritariamente ai soggetti sottoposti a sfratto esecutivo». Gli interventi venivano finanziati in parti uguali da Stato ed enti locali, intesi come i singoli comuni, regioni od operatori pubblici e privati aderenti alle varie iniziative.

Nel 2007, con l‟art.2, legge n. 244, viene istituito il Fondo di solidarietà per i mutui

per l‟acquisto della prima casa, rifinanziato poi nel 2014 e nel 2015.

L‟anno successivo, viene inoltre espressamente sancito per la prima volta il significato di edilizia residenziale sociale. Per alloggio sociale si intende, stando al D.M. 22 aprile 2008, art. 1, una «unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel mercato libero (…). Rientrano in questa definizione gli alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche – quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico – destinati alla locazione temporanea per almeno 8 anni ed anche alla proprietà».

Il 2008 è anche l‟anno in cui vede la luce il primo Piano nazionale di edilizia

abitativa (cd. Piano Casa), istituito con l‟art. 11 del d.l. 112/2008. Obiettivo del Piano

era un incremento del numero di alloggi pubblici, da costruire coinvolgendo sia il settore pubblico che privato, da destinare alle categorie sociali più svantaggiate, individuando tra i destinatari prioritari:

- nuclei familiari a basso reddito, monoparentali o monoreddito; - coppie a basso reddito;

- anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate; - studenti fuori sede;

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- soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio (ovvero, sfratto);

- altri soggetti (ex art.1, l. 9/2007): famiglie con reddito annuo lordo inferiore a 27.000 euro, essere o avere nel nucleo anziani over 65, malati terminali o portatori di handicap con invalidità > 66%, o avere fiscalmente figli a carico.

- immigrati regolari a basso redito, residenti da almeno 10 anni nel territorio nazionale o da almeno 5 nella stessa regione.

All‟art.13, comma 3bis, viene istituito un Fondo per l‟accesso al credito per

l‟acquisto della prima casa a favore delle giovani coppie o dei nuclei familiari

monogenitoriali con figli minori, dando priorità ai nuclei in cui i componenti non risultino occupati con contratti a tempo indeterminato. Tuttavia, il Fondo aveva risorse solamente previste per il triennio 2008-2010, per un totale di 24 milioni di euro.

Successivamente, il d.p.c.m. del 16 luglio 2009 ha approvato il Piano, prevedendo la sua articolazione in sei principali linee di intervento:

a) costituzione di un sistema integrato nazionale e locale di fondi immobiliare per realizzare alloggi di edilizia privata sociale;

b) incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica;

c) promozione finanziaria, anche ad iniziativa privata (project financing) d) agevolazioni a cooperative edilizie costituite tra i destinatari degli interventi; e) programmi integrati di promozione di edilizia residenziale sociale;

f) interventi di competenza degli ex Iacp.

Le risorse finanziarie sono poi successivamente state ripartite tra le diverse linee di intervento sopra citate.

In primo luogo, è stato istituito il Sistema integrato di fondi immobiliari (Sif), costituito da un fondo nazionale e diversi fondi locali, a cui sono state destinati 150 milioni di euro. Secondo quanto inizialmente previsto, il 90% di tale fondo doveva essere riservato ad iniziative atte a incrementare gli alloggi di social housing. La gara per selezionare il gestore di tale fondo è stata vinta dalla Cassa Depositi e Prestiti Investimenti Sgr (Cdpi Sgr), che ha poi successivamente creato un fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso, denominato Fondo investimenti per l‟abitare

(Fia), operativo dal 2010.

In secondo luogo, 200 milioni di euro sono stati destinati per interventi di edilizia residenziale pubblica a capo degli ex Iacp, ripartiti poi tra le diverse regioni italiane.

In terzo luogo, sono stati erogati nel 2010 e nel 2011 rispettivamente 377,9 milioni di euro e 116 milioni, per finanziare l‟incremento del patrimonio di edilizia residenziale

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pubblica; il project financing; le agevolazioni alle cooperative edilizie; nonché i programmi integrati di promozione di edilizia residenziale, mediante Accordi di programma tra le Regioni e il Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti (il titolare, a livello statale, della competenza in materia di politica abitativa)63.

Importante anche il ruolo svolto dall‟Intesa raggiunta nella Conferenza Stato-Regioni del 31 marzo 2009, con cui le regioni si sono impegnate ad approvare proprie leggi, atte al miglioramento della qualità architettonica ed energetica degli edifici. L‟insieme di tali interventi, denominato Piano Casa 2, ruota attorno a due tipologie principali:

a) ampliamenti fino al 20% di edifici residenziali uni o bifamiliari, con volumi non superiori ai 1000 mc;

b) interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamenti fino al 35% di edifici a destinazione residenziale.

Come evidenziato da Baldini (2010), tuttavia, gli effetti del Piano Casa 2 presentano alcuni caratteri di ambiguità. Innanzitutto, si rileva la possibilità che si verifichino episodi di condono, seppur indiretto, di abusi edilizi. Secondo, se da un lato è vero che in questo modo viene sostenuta la domanda sul mercato immobiliare, e vi sono ricadute benefiche sull‟economia per l‟aumento delle attività del comparto edilizio, dall‟altro lato occorre rilevare come questi investimenti di denaro vengano altresì “sottratti” ad altri comparti economici. Terzo, i provvedimenti del Piano Casa 2 finiscono per favorire le famiglie che vivono in villette o simili, quindi economicamente più benestanti rispetto alla maggior parte della popolazione italiana, che risiede in appartamenti siti in condomini, esclusi di fatto dal piano (Baldini 2010).

Il 2011 vede l‟introduzione ‟di un‟importante novità in materia di tassazione sugli immobili: il Governo Monti, con gli artt. 8 e 9 del d. lgs. 23/2011, istituisce l‟Imu, Imposta municipale unica, che prende il posto della precedentemente abolita Ici. La “storia” di questa imposta ha rappresentato uno dei principali argomenti di dibattito e revisione normativa nel corso degli anni, alcuni dei quali ancora in corso. In questa sede pertanto verranno presentati solamente i provvedimenti principali, al fine di offrire un quadro schematico di riferimento. L‟Imu, come anticipato, ha sostituito l‟Ici e, per la componente immobiliare, l‟imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef) e relative addizionali dovute. La base imponibile della tassa è individuata quindi nel valore dell‟immobile. La determinazione delle aliquote da versare è fissata dai comuni in base

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I principali interventi attuati grazie agli Accordi di Programma sono riassunti in calce alla delibera n- 77 dell‟11 luglio 2012.

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ad alcuni criteri (ad esempio, se si tratta di abitazione principale o di fabbricati rurali). Con il d.l. 54/2013 e n. 102/2013, alcuni beni immobili sono stati esentati dal pagamento dell‟Imu, tra cui le abitazioni principali (anche quelle in possesso degli ex Iacp e delle cooperative edilizie a proprietà indivisa), le case coniugali assegnate al coniuge, i terreni agricoli e i fabbricati rurali strumentali (Camera dei Deputati 2014). A rimescolare le carte è poi intervenuta la Legge di Stabilità 2014 (l. 147/2013, comma 639 e seguenti), che ha istituito la Iuc, Imposta Unica Comunale64, così strutturata:

- una parte della tassa è data dall‟Imu (escluse le abitazioni principali e altre esenzioni);

- una seconda parte è collegata all‟erogazione e fruizione dei servizi comunali: la Tasi (Tributo per i servizi indivisibili), dovuta sia dal possessore che dall‟utilizzatore dell‟alloggio, e la Tari (Tassa sui rifiuti), a carico del solo utilizzatore.

Tornando alla presentazione degli interventi normativi in materia di politica abitativa, il 2012 ha visto l‟istituzione del Piano nazionale per le città (ex art. 12 del d.l. 83/2012), recante disposizioni per la riqualificazione delle aree urbane, sopratutto quelle degradate. Il piano ha introdotto due strumenti operativi, ovvero la Cabina di Regia e il Contratto di valorizzazione urbana. Il primo strumento ha il compito di selezionare i programmi di riqualificazione proposti dai Comuni, mentre il secondo regolamenta gli impegni dei vari soggetti pubblici e privati interessati, sottoscritto da Cabina di regia e comune interessato.

Sempre nel 2012, con gli art.3, commi 48 e 49, l. n. 92/2012, si è inoltre provveduto a rinnovare la disciplina che regola il Fondo di solidarietà per i mutui per l‟acquisto

della prima casa, istituito con la Finanziaria del 2008 (l. n. 244/2007) e operativo dal

2010.

Nell‟anno successivo, il 2013, viene emanato il d.l. n. 69, che prevede il rifinanziamento del Piano città con fondi strutturali europei 2007-2013 non utilizzati, nonché l‟avviamento del Programma “6.000 Campanili”, rivolto ad interventi infrastrutturali di adeguamento, ristrutturazione e nuova costruzione di edifici pubblici, compresi interventi di adeguamento alla normativa antisismica. Il programma, inizialmente finanziato con 100 milioni di euro, è stato ri-finanziato nel 2014 dalla legge di stabilità (l. 147/2013) con ulteriori 50 milioni di euro. Sempre nel 2013 inoltre, attraverso l‟art.4, comma 8 del d.l. 150/2013 vengono nuovamente prorogati i termini di sospensione dell‟esecuzione degli sfratti, in cui risiedono fasce deboli della

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Per una dettagliata disamina del provvedimento normativo, si rimanda a Camera dei Deputati (2014b).

105 popolazione.

Con il d.l. 102/2013, art.6 comma 5, viene istituito un fondo di garanzia destinato

agli inquilini morosi incolpevoli. L‟art.6, comma 3, invece, estende a partire dal 2014 i

beneficiari del Fondo per l‟accesso al credito per l‟acquisto per la prima casa per le giovani coppie (d.l. 112/2008), aprendo anche ai giovani di età inferiore ai 35 anni con contratto atipico, e incrementando il Fondo con 10 milioni di euro sia per il 2014 che per il 201565. Questo Fondo, tuttavia, dovrebbe essere sostituito con un nuovo Fondo di

garanzia per la prima casa, per la concessione di garanzie, a prima richiesta, su mutui ipotecari o su portafogli di mutui ipotecari, secondo quanto previsto dalla Legge di

Stabilità 2014 (l. 147/2013, comma 48), istituito presso il Ministero dell‟Economia e delle Finanze, finanziato con 600 milioni di euro nel triennio 2014-2016. La caratteristica principale del nuovo Fondo è la sua apertura alla generalità della popolazione, pur restando ferma la priorità per le giovani coppie o i giovani sotto i 35 anni con contratto atipico di cui sopra. L‟art. 6, comma 1 del suddetto d.l. stabilisce inoltre alcune misure di sostegno all‟accesso all‟abitazione e al settore immobiliare tramite interventi della Cassa Depositi e Prestiti. All‟art.6 comma 4, invece, viene previsto un rifinanziamento del Fondo Nazionale di sostegno per l‟accesso all‟abitazione in locazione, con 50 milioni di euro sia per il 2014 che il 2015. Le risorse del Fondo vanno ad erogare contributi integrativi dei redditi degli inquilini più economicamente svantaggiati. Sempre nel d.l. 102/2013, all‟art. 4 si disciplina la “cedolare secca”, precedentemente introdotta dal d. lgs. n. 23/2011.

Infine, da ricordare l‟intervento che stabilisce l‟impignorabilità della prima ed unica casa, a fronte di crediti dello Stato da pagare, previsto dall‟art. 52 del d.l. 69/2013.

Sempre nel corso del‟2014, il Governo ha varato diversi dispositivi normativi in materia di politica abitativa. Tra i più importanti, si sottolinea innanzitutto la ulteriore proroga (al 31 dicembre 2014) del termine per l‟esecuzione dei provvedimenti di sfratto (ex art. 4, comma 8, del d.l. 150/2013). Nella Legge di Stabilità per il 2014, inoltre, sono previsti incentivi per il recupero edilizio e la riqualificazione energetica. L‟attuale governo, in particolare, è intervento con il d.l. 47/2014, “Emergenza abitativa, mercato

delle costruzioni ed Expo 2015”. L‟art.1 del suddetto d.l. prevede il rifinanziamento sia

del Fondo nazionale per il sostegno all‟accesso alle abitazioni in locazione (100 milioni di euro), sia del Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli (225,92 milioni di euro). L‟art. 9 provvede invece a ridefinire la disciplina inerente la c.d. “cedolare

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secca”. Gli artt. 3 e 4, invece, sono rivolti all‟accelerazione del processo di alienazione degli immobili Erp, concedendo contributi per l‟acquisto di questi immobili, incentivando un programma di recupero e razionalizzazione degli stessi. Agli artt. 6-10 bis sono previste misure che riguardano gli alloggi sociali e gli alloggi destinati ai dipendenti pubblici impegnati nella lotta alla criminalità organizzata, mentre l‟art.5 è dedicato al contrasto dell‟occupazione abusiva delle abitazioni.

Importante infine richiamare gli interventi contenuti nel d.l. 133/2014, c.d. “Sblocca Italia”, in particolare:

▪ l‟art. 19: esenzione dalle imposte di registro e bollo nel caso di registrazione di atti che dispongono la riduzione del canone di un contratto di locazione in corso;

▪ l‟art. 21: deduzione dal reddito del 20% per chi acquista, dal 1 gennaio 2014 al 31 dicembre 2017, un alloggio a destinazione residenziale di nuova costruzione e rimasto invenduto alla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. o oggetto di ristrutturazione. L‟immobile deve essere locato con canone non superiore a quello concordato, per una durata minima di 8 anni;

▪ l‟art. 23: “rent to buy”, nuova tipologia di contratti di godimento di abitazione in funzione della successiva alienazione;

▪ l‟art. 26: misure per la semplificazione e accelerazione delle procedure di valorizzazione degli immobili pubblici inutilizzati, con valutazione prioritaria per progetti di recupero di immobili Erp.

▪ l‟art. 27: Erp rientrante nelle opere di pubblica utilità da finanziare nell‟ambito degli investimenti immobiliari Inail.

Dopo aver passato in rassegna i principali interventi normativi succedutisi nel corso di questi anni, si ritiene opportuno concentrarsi, nei paragrafi seguenti, su una presentazione sintetica dei principali attori, pubblici e privati, operanti in ambito abitativo, e degli strumenti di policy.