La Raccomandazione del Consiglio n 92/441/CEE ed il primo utilizzo del concetto di adeguatezza della protezione sociale per i lavorator

autonomi

Un problema, quello l’inadeguatezza dei sistemi nazionali di sicurezza sociale nei confronti dell’effettiva copertura, affrontato sin dagli anni Novanta dalle istituzioni europee. Difatti, nello stesso periodo in cui il sistema di Coordinamento della sicurezza sociale europeo attraeva al suo interno ulteriori figure (studenti, rifugiati), la Commissione Europea suggeriva agli Stati Membri di vagliare le possibilità di “creare e/o sviluppare una protezione

sociale adeguata” per i lavoratori autonomi. Tale indicazione era inserita nel

quadro di una Raccomandazione relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche della protezione sociale, adottata nel contesto espansivo della Commissione Delors, dove l’idea a supporto di ogni atto della Comunità Economica Europea era quella di “spingere per un’Europa sociale nel mercato unico interno”329_.

Questa Raccomandazione, infatti, mirava a far progredire in armonia i sistemi di sicurezza sociale dei diversi Paesi membri, raggiungendo un avvicinamento morbido330 nel campo della politica sociale comunitaria, senza però dover usare atti vincolanti. La strategia comunitaria si basava sulla definizione di obiettivi comuni “atti a guidare” gli Stati membri nello sviluppo “della protezione sociale nel contesto del completamento del mercato

interno”.331 Ed è proprio tra questi obiettivi che si rintraccia quello che la Raccomandazione definisce come “compito” e che viene previsto dal comma 1,

329 _{Dodo M., K., Historical Evolution of the Social Dimension of the European Integration:}

Issues and Future Prospects of the European Social Model, in L´Europe en Formation, 2, 2014,

pag. 55.

330 _{Per avvicinamento morbido si intende un innalzamento del livello di copertura sociale per}

una simile platea di lavoratori. Avere livelli simili di copertura tra i vari Paesi comporterebbe la diminuzione di eventuali vantaggi opportunistici, tra cui il social dumping, che si basano sullo sfruttamento di normative più leggere in termini di protezione sociale e condizioni lavorative. Inoltre, garantire una simile tutela sociale contro il medesimo rischio permetterebbe un incremento nella mobilità tra Stati ed una diminuzione di situazioni deteriori per i lavoratori migranti nonché un minor numero di contenziosi.

331 _{Raccomandazione del Consiglio del 27 luglio 1992 relativa alla convergenza degli obiettivi}

106 lettera (e) del primo articolo: valutare, ove possibile, lo sviluppo di un sistema di protezione sociale adeguata per i lavoratori indipendenti.

Se già quanto disposto dal Regolamento 1370/1981/CEE, includendo i lavoratori autonomi all’interno del complesso sistema di coordinamento assicurativo europeo, fosse ritenuto un ottimo risultato, quanto previsto dalla Raccomandazione in parola, invece, sarebbe stato un ulteriore passo in avanti in materia di sicurezza sociale. L’impatto non sarebbe stato solo a livello europeo – garantendo una maggiore mobilità tra Stati – ma avrebbe comportato riforme previdenziali in tutti quei Paesi in cui gli autonomi erano protetti in maniera marginale o limitata. Il Consiglio, suggerendo la valutazione dell’introduzione di un sistema di protezione sociale adeguato, sottolineava, da un lato, la presente disparità tra i vari Stati Membri che poteva mettere freno alla circolazione “fra il Nord ed il Sud della Comunità” e, dall’altro, mirava a promuovere una convergenza tra le varie politiche sociali nazionali sulla base di obiettivi comuni e politicamente condivisi.

Convergenza che, però, per essere attuata a livello dell’Unione avrebbe necessitato di un atto diverso da quello della Raccomandazione e che alla luce di ciò è rimasta per lo più un mero obiettivo politico non implementato dai vari Paesi membri.

Pur non avendo raggiunto un risultato tangibile, la Raccomandazione in parola assume interesse per l’utilizzo, in materia previdenziale per i lavoratori autonomi, dell’aggettivo “adeguata” e quindi del concetto di adeguatezza della protezione sociale: oggi enunciato dal TFUE nella nota clausola sociale orizzontale dell’art. 9332_{. Un concetto che negli anni affiancherà diverse volte il}

332 _{Art. 9 TFUE: “Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione tiene}

conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana”. Tale articolo è comunemente

chiamato “clausola sociale orizzontale” in quanto pone l’obbligo in capo all’Unione di prendere in considerazione obiettivi di ampio carattere sociale all’interno delle sue politiche ed attività concrete. Ovviamente, l’art. 9 è pienamente in accordanza con la limitata competenza di supporto dell’Unione Europea in materia di politiche sociali come disposto dall’art. 153 TFEU, primo comma, lett. c. Per una breve analisi dell’art. 9 TFUE e della sua possibile applicazione futura come scudo da politiche di austerità e rilancio della politica sociale europea si veda Kenner J., Article 9 TFEU, in Ales E., Bell M., Deinert O., Robin-Olivier S. (a cura di),

International and European Labour Law, Nomos Verlagsges, Baden Baden, 2018, pagg. 13-

107 tortuoso percorso della sicurezza sociale di questo specifico gruppo di lavoratori, pur essendo, purtroppo, sempre legato ad atti non vincolanti.

Il concetto astratto di adeguatezza ha diversi significati in base al diverso contesto in cui esso opera. Può essere usato per definire dignitoso un salario o, da ultimo, per valutare il livello di protezione dei dati personali di un determinato Paese333. Per quanto concerne l’ambito previdenziale, per adeguatezza della sicurezza sociale si intende un livello di protezioni e benefit sufficientemente esteso da permettere di mantenere un tenore di vita accettabile e dignitoso334; come chiaramente intuibile, questo concetto si interseca con quelli di dignità e decenza.

Allo stesso tempo, tale livello di protezione deve essere sufficientemente esteso nel senso che nessuno sia deliberatamente escluso o possa avere difficoltà nell’accedervi. Ed è alla luce di ciò che la Raccomandazione n. 442/1992/CEE assume un forte potere politico. Suggerendo lo sviluppo di un sistema di protezione sociale adeguato, il Consiglio ha, infatti, espresso un suo parere sull’allora situazione previdenziale di questi lavoratori; situazione che se fosse stata percepita in maniera positiva non avrebbe richiesto alcun intervento politico del Consiglio. Facendo ciò, invece, ha posto sotto la lente di ingrandimento questo sbilanciamento sociale che, pur essendo interno ai vari Stati membri, avrebbe potuto alimentare quella disparità, da sempre presente e tuttora fonte di attenzione, tra lavoratori subordinati ed autonomi.

333 _{La decisione di adeguatezza (Adequacy decision), introdotta dal GDPR n. 679/2016 (noto}

come GDPR, art. 45), prevede una valutazione della Commissione Europea sull’adeguatezza dei livelli di protezione dei dati di un Paese extra-UE. Se ritenuti adeguati ed in linea con gli standard europei, questi Paesi extra-UE vengono assimilati ai Paesi dell’Unione per la trasmissione dei dati e la raccolta degli stessi.

334 _{Veit-Wilson J., Poverty and adequacy of social security, in Ditch J. (a cura di), Introduction}

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