Il Regolamento n 883/2004/CE: dalla nozione di lavoratore al concetto di “assicurato sociale”

Dal 1971 in poi, il testo originale del Regolamento n. 1408/71 è stato notevolmente modificato. Come anticipato, in seguito all’adozione del Regolamento 1390/81, è stato possibile inglobare nel suo ambito di applicazione soggettivo anche i lavoratori autonomi. Successivamente a quest’ultimo Regolamento, numerose modifiche hanno reso ancora più intricata la materia del coordinamento dei vari sistemi di sicurezza sociale in Europa, già di per sé complessa, cercando di adattarla alle evoluzioni del mercato del lavoro e all’intervento continuo della Corte di Giustizia. L’inclusione degli studenti o

288 _{Sul tema si rimanda ad Andreoni A., Sistemi nazionali e armonizzazione, in Dizionario di}

Diritto del Lavoro Comunitario, Baylos Grau A., Caruso B., D’Antona M., Sciarra S. (a cura

di)., 1996, pag. 538.

289 _{Christensen A., Malmstedt M., Lex Loci Laboris versus Lex Loci Domicilii – an Inquiry into}

the Normative Foundations of European Social Security Law, in European Journal of Social Security, 2000, pagg. 75-80.

90 la riorganizzazione dei regimi speciali applicabili ai dipendenti pubblici hanno, in un certo senso, reso necessaria l’adozione di un ulteriore regolamento che fosse coerente con le innovazioni legislative nazionali, tenesse conto dell’ingresso dei nuovi Paesi membri e che, infine, fosse più chiaro; ciò anche a seguito dell’incremento delle pagine ed allegati del documento che nel 2001 si attestava sulle 124 pagine.

Oltre ad un lavoro di razionalizzazione e semplificazione, il Regolamento n. 883/2004/CE ha fatto propria la costante estensione disposta dai diversi Regolamenti susseguitisi nel tempo e ha seguito la tendenza nei vari Paesi membri verso lo sviluppo di “regimi di sicurezza sociale a stampo universalistico, i cui destinatari si identificano con la totalità della popolazione attiva e residente”291_{. Questa tendenza, unita all’intervento della Corte di}

Giustizia Europea, ha portato il legislatore europeo ad uniformarsi, almeno nel campo della sicurezza sociale, a quelle proposte dirette al superamento de l’organizzazione selettiva della tutela292 _{incentrata su un modello dicotomico}

della società, al quale appartengono unicamente i lavoratori e i non lavoratori; i primi beneficiari delle tutele, i secondi coperti soltanto da tutele di carattere assistenziale in caso di inabilità al lavoro o possessori di cespiti sufficienti a garantire la propria sussistenza. Sotto tale luce va vista la scelta del legislatore europeo di superare questa dicotomia, puntando ad avere come unico beneficiario non più il lavoratore, subordinato o autonomo che sia, ma il generico “assicurato sociale”. Passando, dunque, da un sistema centrato su una figura legata o meno al mercato ad un “meccanismo di protezione di base per tutti i cittadini, indipendentemente dalla situazione professionale di ciascuno, che possa unire la garanzia delle condotte minimali accettabili con la libertà di sviluppare forme di previdenza autonome e basate sulla protezione professionale”293_.

Un sistema di sicurezza sociale basato sul c.d. “assicurato sociale” si distacca di molto da ogni nozione precedentemente usata nel diritto del lavoro

291 _{Ghera E., op. cit., 1999, pag. 125.}

292 _{Qui il bene da tutelare è la garanzia dei lavoratori di vedersi riconosciuto, in ogni Stato}

membro, quanto già versato o i diritti previdenziali già acquisiti.

293 _{Balandi G. G., Quale futuro per la sicurezza sociale nella CEE?, in Assistenza Sociale, 1991,}

91 europeo. Difatti, non dà rilevanza a nessuno dei criteri di qualificazione noti nel campo del lavoratore subordinato, quali attività economica non marginale/subordinazione/remunerazione, ma risulta essere un concetto talmente esteso da comprendere subordinati, autonomi e financo chi non svolge attività lavorativa. Ciò che rileva, perché i lavoratori possano essere inquadrati nella categoria degli “assicurati sociali” è la copertura, in alcuni casi anche precedente come in Martinez Sala294_{, di un’assicurazione nell’ambito di un}

qualsiasi regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori latu sensu inteso, sia esso obbligatorio o volontario. Il passaggio da lavoratore ad assicurato sociale è evidente nell’art. 2 del Regolamento in parola. Questo dispone che il Regolamento sia applicato “ai cittadini di uno Stato membro, agli apolidi e ai

rifugiati residenti in uno Stato membro che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, nonché ai loro familiari e superstiti”.

Ciò è ancor di più esteso dal secondo comma, il quale allarga l’ambito di applicazione anche ai superstiti dell’assicurato sociale, indipendentemente dalla cittadinanza di questi ultimi.

Dall’allontanamento dalla figura del lavoratore quale originario soggetto tutelato, con il Regolamento n. 883/2004/CE, la sicurezza sociale in Unione Europea guadagna la propria autonomia distanziandosi dai quei principi e fondamenti mercantilistici295 che ne hanno caratterizzato l’origine e l’evoluzione. La sicurezza sociale non si erge più a corollario indispensabile per garantire la libera circolazione ma diviene diritto autonomo di tutti i cittadini

294 _{Corte di Giustizia Europea, 12 maggio 1998, C-85/96, María Martínez Sala v. Freistaat}

Bayern, in Racc., 1998, p. 2691. Interessante tale sentenza perché i Giudici della Corte hanno

per la prima volta evidenziato che la nozione di lavoratore usata nell’ambito della sicurezza sociale non coincide con quella derivante dall’art. 45 TFUE (allora art. 48 TCE). Difatti, questi hanno proprio distanziato le due nozioni, dando portata comunitaria anche a quella derivante dall’art. 51 TCE (art. 48 TFUE). Nel paragrafo 36 della sentenza in parola, i Giudici stabilivano che “una persona possiede la qualità̀ di lavoratore ai sensi del regolamento n. 1408/71 quando

è assicurata, sia pure contro un solo rischio, in forza di un'assicurazione obbligatoria o facoltativa presso un regime previdenziale generale o speciale menzionato nell'art. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71, e ciò̀ indipendentemente dall'esistenza di un rapporto di lavoro”.

Dunque, i Giudici avevano già preceduto di alcuni anni l’evoluzione del sistema previdenziale europeo, spostando l’attenzione dalla prestazione lavorativa all’iscrizione a qualsiasi regime previdenziale pur senza attività lavorativa. Per un commento sulla sentenza si rimanda alla nota di La Marca L., Per erogare prestazioni a cittadini comunitari lo stato non può esigere la carta

di soggiorno - La cittadinanza europea prevista da Maastricht attribuisce uno status comune in tutta l'Unione, in Guida al Diritto, 1998, 20, pag. 124 e segg.

92 dell’Unione Europea, figlio di quella tendenza universalistica che dagli anni 2000 ha investito i decisori politici sovranazionali e nazionali. Un percorso tortuoso che dal 1958 ad oggi ha accompagnato la sicurezza sociale europea e definito “il passaggio dal lavoratore al cittadino”296 quale unico soggetto protetto.