Sezione I – In materia di sicurezza sociale
2. Dal Regolamento n 1408/71 al Regolamento n 1390/81: prime innovazion
A tredici anni dal primo Regolamento del 1958 in materia di sicurezza sociale, la Comunità Economica Europea, per dare una più organica attuazione a quanto previsto dall´art. 51 TCEE ed in virtù del successivo ingresso di Danimarca ed Irlanda come nuovi membri, decise di adottare il Regolamento n. 1408/71/CEE. La sua adozione, con relativa abrogazione di quello del 1958, venne seguita da un Regolamento attuativo, il n. 574/1972, atto ad elencare le modalità di applicazione e coordinamento della normativa in materia di sicurezza sociale. Il coordinamento previsto, però, non riguardava alcun obbligo di armonizzazione delle legislazioni nazionali e lasciava liberi gli Stati membri di decidere come finanziare il proprio sistema di sicurezza sociale o quali tutele garantire ai lavoratori subordinati nazionali e non. Difatti, il diritto comunitario - utilizzando una nota frase della sentenza Decker267 – “non menoma la
266 Casale D., La libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento, in Diritto del Lavoro
dell’Unione Europea, Carinci F., Pizzoferrato A. (a cura di), 2018, pag. 143-144.
267 Corte di Giustizia Europea, 28 febbraio 1998, C-120/95, Decker v. Caisse de maladie des
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competenza degli Stati Membri ad organizzare i loro sistemi previdenziali”268, lasciando questi liberi di “determinare da un lato le condizioni del diritto o
dell’obbligo di iscriversi a un regime di previdenza sociale”269 e, “dall’altro le
condizioni cui è subordinato il diritto a prestazioni”270. Similmente nella sentenza Durighello, con riferimento all’autonomia dei Paesi membri di organizzare i propri sistemi di previdenza, la Corte aveva sottolineato che “i
Regolamenti relativi alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti non hanno istituito un regime comune di sicurezza sociale, bensì hanno lasciato sussistere regimi distinti che hanno dato luogo a crediti distinti nei confronti di enti distinti contro i quali il destinatario della prestazione possiede diritti diretti a norma, vuoi del solo diritto nazionale, vuoi del diritto nazionale completato, se del caso, dal diritto comunitario”271.
Alla luce di ciò, il Reg. n. 1408/71/CEE mirava soltanto a rendere maggiormente efficiente il coordinamento tra gli Stati membri, prevedendo il “mutuo riconoscimento” tra i vari sistemi di sicurezza sociale di ogni periodo assicurato presso un altro regime. Con questo Regolamento, la CEE si era spinta verso una “denazionalizzazione della legge regolatrice del rapporto previdenziale”272, garantendo il continuum delle prestazioni e dei rischi sociali
protetti indipendentemente dallo Stato membro. Inoltre, con tale Regolamento venivano per la prima volta inseriti quei principi generali273 per la disciplina previdenziale che poi nel Regolamento n. 883/2004 verranno ampliati e qui
268 Corte di Giustizia Europea, 28 febbraio 1998, C-120/95, Decker v. Caisse de maladie des
employés príves, in Racc., 1998, p. 1871, para 21; Corte di Giustizia Europea, 17 giugno 1997,
C-120/95, Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA e Anni Azzurri Rezzato Srl v. Regione
Lombardia, in Racc., 1997, p. 3395, para. 27; Corte di Giustizia Europea, 7 febbraio 1984, C-
238/82, Duphar BV ed altri v. Stato olandese, in Racc., 1984, p. 523, para. 16;
269 Corte di Giustizia Europea 9 dicembre 1993, cause riunite C-45/92 e C-46/92, Elissavet
Paraschi v. Landesversicherungsanstalt Württemberg, in Racc., 1991, p. 4501, para 15.
270 Corte di Giustizia Europea, 30 gennaio 1997, cause riunite C-4/95 e C-5/95, Stöber e Piosa
Pereira v. Bundesanstalt für Arbeit, in Racc., 1997, pag. 511, para. 36.
271 Corte di Giustizia Europea, 28 novembre 1981, C-186/90, Durighello v. Istituto Nazionale
della Previdenza Sociale, in Racc., 1991, p. 5573, para. 14; Corte di Giustizia Europea, 6 marzo
1979, C-100/78, Claudino Rossi v. Caisse de Compensation pour Allocations Familiales de
Regions de Charleroi et Namur, in Racc., 1979, p. 831, para 13.
272 Roccella M., Treu T., Diritto del lavoro dell’Unione Europea, VII edizione, Cedam, Padova,
2016, pag. 154.
273 Per un’analisi dei principi generali del diritto della previdenza sociale comunitario si rimanda
a Ghera E., Sicurezza Sociale e libera circolazione dei lavoratori: principi fondamentali e
82 discussi successivamente: non discriminazione fra lavoratori comunitari e nazionali, divieto di cumulo di periodi assicurativi sincronici, totalizzazione di periodi assicurativi non contemporanei e divieto di ricevere da due diversi Stati una prestazione per lo stesso evento (come l’indennità per malattia nello stesso periodo).
Approfondito il proprio campo di applicazione oggettivo, prevedendo specifiche norme per i vari rischi sociali protetti, il Reg. n. 1408/71/CEE non si è distanziato di molto da quanto previsto dal precedente Regolamento per quanto concerne il campo di applicazione soggettivo. Ai sensi dell´art. 1 viene definito lavoratore “qualsiasi persona coperta da assicurazione obbligatoria o
facoltativa contro uno o più eventi corrispondenti ai rami di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati”. Da tale norma si
percepisce la volontà del legislatore di far rientrare nel campo di applicazione del nuovo Regolamento solo i lavoratori dipendenti, escludendo nuovamente i lavoratori autonomi.
Una definizione che, come detto, non differisce nel suo impatto sostanziale da quella del precedente Regolamento ma che, lentamente, comincia a mostrare la prima possibile divergenza in materia di sicurezza sociale rispetto a quanto, nello stesso periodo storico, stava accadendo in altri campi del diritto del lavoro europeo274. Ad un confronto tra il Regolamento n. 3/1958 con il n. 1408/71, risulta chiaro un primo allontanamento dalla nozione di lavoratore salariato (tradotto in francese come “travailleurs salariés” e in inglese con il termine “wage-earners”) per sposare il più generico “lavoratore” (in inglese “worker”). Una prima divergenza che la Corte di Giustizia Europea aveva sottolineato già pochi anni dopo l’adozione del nuovo Regolamento.
All’interno dei labili confini della nozione generica di lavoratore derivante dal combinato disposto dell´art. 51 TCEE e dell´art. 1 del Regolamento in parola, l’Avvocato Generale Mayras aveva notato delle contraddizioni e perciò prospettato una possibile estensione delle norme in materia di sicurezza sociale anche a chi era regolato dal diritto di stabilimento
274 Lasok K. P. E. Employed and self-employed persons in EEC social security law, in The
83 e libera prestazione di servizi275. Nelle sue conclusioni nel procedimento
Brack276, l’AG Mayras aveva notato che il testo non faceva più alcuna menzione ai lavoratori subordinati e che in accordanza con il preambolo dello stesso Regolamento si riferiva a questi solo quando si occupava della tipologia di regime di sicurezza sociale applicabile: quella dei lavoratori subordinati, come avviene nell´art. 2. Sebbene inserito nel capo sulla libera circolazione dei lavoratori, sicuramente subordinati, anche l´art. 51 TCEE usa un generico “lavoratori”. Secondo l’AG Mayras in questa contraddizione si poteva aprire la strada per una prima estensione del campo di applicazione delle norme in materia di sicurezza sociale verso i lavoratori indipendenti o “almeno quelli che
tra essi hanno obbligatoriamente versato contributi come lavoratori subordinati e che continuano a farlo come lavoratori indipendenti”. Ciò anche
alla luce del regime speciale che l´art. 2, comma 3, del Regolamento 1408/71 prevedeva per i dipendenti pubblici. Lavoratori che risultavano, invece, esclusi dall’ambito di applicazione della libera circolazione, come precisato dal quarto comma dell´art. 48 TCEE, il quale sanciva che “le disposizioni del presente
articolo non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione”.
Pur se le considerazioni dell’AG Mayras potessero sembrare fuori luogo in quanto risultava chiara l’esclusione degli autonomi dal riconoscimento delle tutele previdenziali, appare necessario precisare che, nello stesso periodo, anche il Consiglio delle Comunità Europee iniziava a mostrare le sue prime perplessità.
Nella Risoluzione del 21 gennaio 1974, relativa ad un programma di azione sociale, il Consiglio sottolineava il bisogno di “estendere
progressivamente la protezione sociale, in particolare nell'ambito dei regimi di sicurezza sociale, alle categorie di persone non coperte o insufficientemente protette dai regimi esistenti”. Dunque, la nuova politica sociale della CEE
doveva, a maggior ragione, “promuovere il coordinamento dei regimi di
sicurezza sociale dei lavoratori non salariati nell’ambito della libertà di
275 Conclusioni dell'Avvocato Generale Mayras del 13 luglio 1976, C-17/76, M. L. E. Brack
(vedova Brack) v. Insurance Officer, in Europea Court Report 1976, pag. 1463
276 Corte di Giustizia Europea, 29 settembre 1976, C-17/76, M. L. E. Brack (vedova Brack) v.
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stabilimento e della libera prestazione dei servizi”. Pertanto, il Consiglio era
conscio che anche categorie di lavoratori, come gli autonomi o i non salariati, fossero bisognosi di tutele in materia previdenziale per poter sfruttare al massimo il mercato unico e poter essere realmente un fattore economico all’interno dello stesso.
Cogliendo le indicazioni del Consiglio, la Commissione della Comunità Europea aveva presentato una sua prima modifica al Regolamento n. 1408/71 dedicata all’estensione dello stesso verso i lavoratori non salariati e ai propri familiari; proposta poi tramutatasi nel Regolamento n. 1390/81. Nel quinto Considerando della proposta, la Commissione aveva evidenziato che “l’esclusiva applicazione delle legislazioni nazionali non [permetteva] di
garantire un'adeguata protezione ai lavoratori autonomi che si [spostavano] all'interno della Comunità, per ottenere una completa libertà di stabilimento e di prestazione di servizi”, dunque, era necessario “procedere al coordinamento dei regimi di sicurezza sociale applicabili ai lavoratori autonomi”277.
Dello stesso tenore anche il Comitato Economico e Sociale, il quale tramite un parere richiesto dal Consiglio, ai sensi dell’allora art. 198 TCEE (oggi art. 304 TFUE), aveva dato il proprio apprezzamento per la proposta, pur sottolineando il “ritardo”, nell’estensione per i lavoratori autonomi di quanto già disposto per i salariati in materia di previdenza sociale. Inoltre, tra le considerazioni generali, il CESE aveva deciso di “sottolineare il nesso
strettissimo che esiste tra la sicurezza sociale dei lavoratori autonomi e il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi”278. Difatti, il CESE era conscio che, tramite una maggiore protezione, tali lavoratori fossero portati a circolare maggiormente negli Stati membri oppure spostarsi temporaneamente
277 Proposta di regolamento (CEE) del Consiglio che adatta il Regolamento (CEE) n. 1408/71
del Consiglio del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, allo scopo di permetterne l’applicazione ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari, in Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee, il 18 gennaio 1978, n. C 14/9.
278 Parere del Comitato Economico e Sociale in merito a una Proposta di regolamento (CEE)
del Consiglio che adatta il Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971, relativo all´applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano all´interno della Comunità, allo scopo di permetterne l´applicazione ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari, in Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee, il 13 novembre 1978, n. C 269/40, pag. 1.
85 in uno di essi per poter esercitare la propria attività professionale, “ormai sicuri
di potere godere delle prestazioni di sicurezza sociale allo stesso modo dei lavoratori autonomi nazionali”279.
Nel 1981, dato il parere positivo del CESE e la spinta propositiva del Consiglio delle Comunità Europee, a 10 anni di distanza dal Reg. n. 1408/71, la Commissione adottò un nuovo Regolamento, il quale si affiancava a quello già in vigore: il Reg. n. 1390/81, primo atto europeo indirizzato all’inserimento degli autonomi nel campo di applicazione della previdenza sociale a livello sovranazionale.