L’affermazione del principio di effettività della tutela e l’introduzione dell’art 47 CDFUE

Il riferimento all’effettività della tutela giurisdizionale è onnipresente nella casistica della Corte di giustizia. Basti ricordare come alcuni dei casi richiamati nel capitolo precedente, benché primariamente funzionali a garantire l’effettività delle norme di diritto europeo, contengano svariati riferimenti alla «tutela»: dal seminale Van Gend en Loos104_{, in cui la Corte}

afferma la propria giurisdizione a statuire sulla questione relativa all’efficacia diretta dell’art. 12 TCEE affermando che «[a] restriction of the guarantees against an infringement of Article 12 by Member States to the procedures under Article 169 and 170 would remove all direct legal protection of the individual rights of their nationals»105_{, alla decisione in} Von Colson, dove

è detto che la piena attuazione della direttiva in materia di discriminazione tra i sessi nel rapporto di lavoro, pur lasciando gli Stati membri un margine di discrezionalità nella scelta delle misure da predisporre contro eventuali violazioni, «implica cionondimeno che la sanzione […] sia tale da garantire la tutela giurisdizionale effettiva ed efficace»106.

Nonostante i vari riferimenti a un generale bisogno di tutelare le situazioni giuridiche soggettive aventi fonte nel diritto comunitario, la prima chiara e consapevole formulazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale è rinvenibile in Johnston107_{. Richiesta se}

103 _{Ibid., parr. 59-61.}

104 _{C-26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos contro Amministrazione olandese delle imposte,}

sentenza del 5.02. 1963 [1963] Racc. It. 3, ECLI:EU:C:1963:1.

105 _{«Ove le garanzie contro la violazione dell’art. 12 da parte degli Stati membri venissero limitate a quelle offerte}

dagli articoli 169 e 170, i diritti individuali degli amministratori rimarrebbero privi di tutela giurisdizionale diretta». Si è scelto di riportare nel corpo del testo la versione inglese della sentenza perché, pur nell’identità di contenuto, rivela una maggiore attenzione al rapporto tra tutela delle situazioni giuridiche soggettive e meccanismo del rinvio pregiudiziale.

106 _{C-14/83, Von Colson, cit., parr. 23 e 28: così che, ove essi decidano di sanzionare il comportamento discriminatorio}

tramite il risarcimento del danno, «perché ne siano certi l’efficacia e l’effetto dissuasivo, [tale strumento] deve comunque essere adeguato rispetto al danno subito e deve quindi andare oltre il risarcimento puramente simbolico quale, ad esempio, il rimborso delle sole spese causate dalla candidatura».

107 _{C-222/84, Marguerite JohnstoncontroChief Constable of the Royal Ulster Constabulary, sentenza 15.05.1986 [1986] ECR}

1651, ECLI:EU:C:1986:206, su azione intentata dalla signora Johnson, poliziotta, alla quale era stata negato sia il rinnovo del contratto di lavoro nella divisione dove prestava servizio, sia la partecipazione ai corsi di addestramento al maneggio e all’uso di armi da fuoco, necessari appunto per svolgere i nuovi compiti connessi alla riorganizzazione del Constabulary. Nonostante il comportamento fosse in chiara contravvenzione degli artt. 10 e 19 del Sex Discrimination (Northern Ireland) Order 1976, lo stesso Order prevedeva che nessuna delle disposizioni ivi contenute potesse avere l’effetto di rendere illegittimo un atto adottato per salvaguardare la sicurezza dello Stato o per tutelare la pubblica sicurezza o l’ordine pubblico, e che una simile qualificazione era accertata de plano in caso di specifica dichiarazione in

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dall’art. 6 della direttiva 76/207/CEE in materia di parità di trattamento fra uomini e donne nel rapporto di lavoro discenda l’obbligo di garantire il controllo giudiziale sul «rispetto della direttiva e delle norme nazionali intese ad attuarla»108_{, la Corte risponde nel senso che}

il diritto di esperire un ricorso effettivo dinanzi a un giudice competente non può essere escluso da un atto amministrativo sulla base di ragioni di pubblica sicurezza. L’interpretazione della Corte è alla confluenza di due prospettive: alla classica argomentazione funzionalista109 si aggiunge l’argomentazione costituzionale:

«Il sindacato giurisdizionale che il succitato articolo vuole sia garantito costituisce espressione di un principio giuridico generale su cui sono basate le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Detto principio è stato del pari sancito dagli

artt. 6 e 13 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, stipulata il 4 novembre 1950. Come si riconosce nella dichiarazione comune 5 aprile 1977 del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU C 103, pag. 1), e come è dichiarato nella giurisprudenza della Corte, si deve tener conto, nell’ambito del diritto comunitario, dei principi ai quali è ispirata la convenzione suddetta.

A norma dell’art. 6 della direttiva, interpretato alla luce del predetto principio generale, qualsiasi persona ha il diritto di esperire un ricorso effettivo dinanzi a un giudice competente avverso gli atti che essa ritenga contrastanti col principio della parità di trattamento fra uomini e donne stabilito dalla direttiva 76207. Tocca agli Stati membri garantire un sindacato giurisdizionale effettivo sul rispetto delle vigenti disposizioni del diritto comunitario e della normativa nazionale destinata ad attuare i diritti contemplati dalla direttiva.»110

tal senso, firmata dal ministro o in suo nome. Poiché il rifiuto della Royal Ulster Constabulary di rinnovare il contratto rientrava proprio in quest’ultima circostanza, il risultato, contestato dall’attrice, era quello di permettere un vero e proprio vuoto di tutela a fronte di un comportamento discriminatorio.

108 _{Ibid., par. 13.}

109 _{Ibid., par. 17: obbligo, a carico degli Stati membri, di «adottare provvedimenti sufficientemente efficaci per}

raggiungere lo scopo della direttiva e a garantire che i diritti in tal modo attribuiti possano essere effettivamente fatti valere dagli interessati dinanzi ai giudici nazionali».

110 _{Ibid., parr. 18-19. Come trasposizione legislativa del principio, si veda l’art. 18 della direttiva 2006/54/CE del}

Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, riguardante l’attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego (GU L 204 del 26.7.2006, 23), ove si prevede che: «Gli Stati membri introducono nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali le misure necessarie per garantire, per il danno subito da una persona lesa a causa di una discriminazione fondata sul sesso, un indennizzo o una riparazione reali ed effettivi, da essi stessi stabiliti in modo tale da essere dissuasivi e proporzionati al danno subito» (corsivo aggiunto),

su cui C-407/14, María Auxiliadora Arjona Camacho contro Securitas Seguridad España, SA, sentenza del 17.12.2015 (Quarta

sezione), ECLI:EU:C:2015:831: «l’articolo 18 […], deve essere interpretato nel senso che, affinché il danno subìto a causa di una discriminazione fondata sul sesso sia effettivamente riparato o indennizzato in modo dissuasivo e proporzionato, [così che] gli Stati membri che optano per la forma pecuniaria [devono] introdurre nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali, secondo le modalità da questi fissate, disposizioni che prevedano il versamento alla persona lesa di un risarcimento che copra integralmente il danno subìto».

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Il principio di effettività della tutela giurisdizionale venne riaffermato poco tempo dopo in Heylens111. _{Nel corso del giudizio, era stata sollevata questione pregiudiziale sulla}

compatibilità della normativa francese con requisiti per l’esercizio della professione con le norme di diritto europeo sulla libertà di circolazione, anche considerato che la commissione sul riconoscimento del diploma straniero decideva con parere non motivato e non impugnabile. Sul punto la Corte afferma la necessità di un meccanismo di judicial review112_.

Pertanto, la decisione definitiva con cui si rifiuta il riconoscimento dell’equivalenza di un diploma straniero in violazione dell’art. 48 del Trattato doveva «essere soggetta ad un gravame di natura giurisdizionale che consent[isse] di verificarne la sua legittimità rispetto al diritto comunitario e che l’interessato [potesse] venire a conoscenza dei motivi che stanno alla base della decisione113_.

Col passare del tempo il principio di effettività della tutela giurisdizionale è stato ulteriormente affermato e specificato in una molteplicità di altre sentenze, in procedimenti di diritto penale, civile e amministrativo, a livello sia nazionale sia comunitario, ricoprendo il ruolo di vero e proprio principio fondamentale dell’Unione europea, fino ad attingere, con l’adozione della Carta di Nizza e il Trattato di Lisbona, lo status di diritto fondamentale. L’Articolo 47 CDFUE, rubricato appunto «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», recita:

«1. Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

2. Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

3. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia.»

Già nel capitolo I si è avuto modo di sottolineare come il riconoscimento e la formulazione di un diritto a una tutela giurisdizionale effettiva vada letto nel contesto relativo alla tutela dei diritti fondamentali a livello internazionale e come un elemento di

111 _{C-222/86, Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) co Georges Heylens et al.,}

sentenza del 15.10.1987 [1987] ECR 4097, ECLI:EU:C:1987:442. Un allenatore di calcio belga è chiamato a rispondere penalmente per aver esercitato la professione nonostante gli fosse stato negato il riconoscimento del titolo straniero.

112 _{Ibid., par. 14 (corsivo aggiunto): «l’esistenza di un rimedio di natura giurisdizionale contro qualsiasi decisione di}

un’autorità nazionale con cui viene rifiutato il beneficio di questo diritto è essenziale per assicurare al singolo la tutela effettiva del suo diritto. Come la Corte ha dichiarato nella sentenza [Johnston], tale esigenza costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito negli artt. 6 e 13 della Convenzioni europea dei diritti dell’uomo».

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chiusura caratteristico delle carte dei diritti del secondo dopoguerra114_{. Più precisamente,}

non solo l’art. 47 CDFUE si colloca all’interno di uno specifico discorso relativo al riconoscimento e alla tutela dei diritti umani, ma non potrebbe essere correttamente analizzato prescindendo dal confronto con le rispettive disposizioni della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, che hanno costituito il referente primario per a sua formulazione. La nota esplicativa all’art. 47 chiarisce infatti che il diritto a un rimedio effettivo era già stato riconosciuto dalla stessa Corte proprio in Johnston, Heylens e Borrelli,

così suggerendo, oltre che una derivazione trasversale, anche una sorta di identità di contenuto e portata tra i due indici normativi. Inoltre, gli artt. 6 e 13 CEDU hanno chiaramente costituito il blueprint della Carta, con alcune importanti differenze che la nota

esplicativa si preoccupa di indicare: il primo comma dell’art. 47 sarebbe più ampio dell’art. 13, in quanto «it guarantees the right to an effective remedy before a court» e «it applies to the institutions of the Union and the Member States when they are implementing Union law and does so for all rights guaranteed by Union law»; mentre il secondo comma sarebbe più ampio dell’art. 6(1) perché «the right to a fair hearing is not confined to the disputes relating to civil law rights and obligations, [as a] consequence of the fact that the Union is a Community based on the rule of law as stated by the Court in Case C-294/83 «Les Verts» v European Parliament»115_.

Poiché l’art. 47 si applica ai «diritti e alle libertà garantite dal diritto dell’Unione» – un concetto che non sembra avere un significato autonomo116 – l’ambito di applicazione

coincide in definitiva con quello della Carta stessa, la quale, secondo il disposto dall’art. 51117_{, trova applicazione nei confronti tanto delle istituzioni dell’Unione quanto degli Stati}

114 _{Basti, a titolo esemplificativo, richiamare l’art. 18 della Dichiarazione americana dei diritti e dei doveri dell’Uomo,}

l’art. 8 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’Uomo, l’art. 2 del Patto sui diritti civili e politici del 1966 e l’art. 25 della Convenzione interamericana dei diritti umani del 1969.

115 _{Nota esplicativa all’art. 47 CDFUE, in AALTO-HOFMANN-HOLOPAINEN-PAUNIO-LAURENT-SAYERS-SHELTON-}

WARD, Article 47 - Right to an Effective Remedy, in The EU Charter of Fundamental Rights. A commentary, PEERS-HERVEY- KENNER-WARD (a cura di), Oxford, 2014, 1197, 1197; C-97/91, Oleificio Borelli S.p.A. co Commissione delle Comunità

Europee, sentenza del 03.12.1992 [1992] ECR I-6313, ECLI:EU:C:1992:491; Cause riunite C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi, cit.; C-222/86, Heylens, cit. Secondo VAN DUIN, Metamorphosis? The Role of Article 47 of the EU Charter of Fundamental

Rights in Cases Concerning National Remedies and Procedures Under Directive 93/13/EEC, in Journal of European Consumer and Market Law 6, 2017, 190. La «twofold origin» dell’art. 47 è identificata, più che negli artt. 6 e 13 della CEDU e nel

principio generale di effettività della tutela giurisdizionale, nella combinazione tra il primo e i «judge made principles of equivalence and effectiveness». Sulla difficoltà di individuare una netta relazione tra i due indici, si veda il cap. IV §2.1.

116 _{AALTO-HOFMANN-HOLOPAINEN-PAUNIO-LAURENT-SAYERS-SHELTON-WARD, Article 47 - Right to an Effective} Remedy, cit., 1199.

117 _{Art. 51 CDFUE — Ambito di applicazione: «1. Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni,}

organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione nei trattati. 2. La presente Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei trattati». Cfr. WARD, Article 51 - Field of Application, in The EU Charter of Fundamental Rights. A

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membri, quando questi ultimi agiscono entro l’ambito del diritto europeo118_{. Tale}

circostanza, peraltro, nell’interpretazione proposta in Åkerberg Fransson, non è limitata ai soli

atti di attuazione in senso stretto della normativa europea, ma si verifica ogni qual volta la legislazione nazionale rientra «nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione»119_.

Pertanto, lo spazio operativo dell’art. 47 CDFUE coincide con quello del principio generale espresso in Johnston, ma si differenzia da quello dei rispettivi articoli della CEDU e

soprattutto da quella peculiare tipologia di effettività elaborata dalla Corte di giustizia nei casi Rewe-Comet in relazione all’autonomia procedurale degli Stati membri. Questa

autonomia tra indici normativi non significa però totale indipendenza e incomunicabilità: al contrario, un livello di interazione reciproca è riscontrabile ove i rispettivi ambiti operativi finiscono per sovrapporsi. I margini di incidenza dell’art. 47 CDFUE sulla normativa