CAPITOLO II – L’effettività delle norme di diritto europeo
2. L’affermazione della dottrina degli effetti diretti e del primato del diritto comunitario
3.2. La tipologia dei rapporti interessati: l’efficacia orizzontale
3.2.2. I principi generali e le disposizioni della Carta di Nizza
Le norme dei Trattati costituiscono una parte fondamentale del diritto europeo cd. primario. Come è noto, a esso si ascrivono anche altre due tipologie di norme: i principi generali del diritto dell’Unione elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, e la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE), a cui l’art. 6(1) TUE
64 Nel caso C-188/89, A. Foster contro British Gas Plc [1990] ECR. I-3313, ECLI:EU:C:1990:313 la CGUE ha definito
come emanazione dello stato, «un organismo che, indipendentemente dalla sua forma giuridica, sia stato incaricato, con un atto della pubblica autorità, di prestare, sotto il controllo di quest’ultima, un servizio di interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che eccedono i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli» (par. 20). Per la rilevanza di questo criterio ai fini del riconoscimento dell’efficacia orizzontale (rectius, quasi-
orizzontale) delle direttive, si veda infra, §3.2.4.1. 65 C-171/11, Fra.bo, par. 31.
66 Cfr. C-8/74, Dassoniville: «qualsiasi normativa degli Stati membri che possa ostacolare, direttamente o
indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intra-comunitario va considerata una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative» (par. 5).
67 PULEIO, L'efficacia orizzontale della libera circolazione delle merci, cit. In un senso paragonabile – ma assai meno critico –
HARTKAMP, European Law and National Private Law, cit., «It would appear that the ECJ only brings such agreements within the ambit of the Treaty insofar as Article 101 ff. TFUE is applicable and therefore the issue of effective competition within the EU is involved in the matter» (52).
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attribuisce il medesimo valore giuridico dei Trattati68. Rispetto a esse la questione
dell’efficacia diretta è particolarmente complessa e non sembra che, fino ad ora, la Corte di giustizia abbia fornito una soluzione chiara e definitiva, essendosi piuttosto limitata a riconoscere una sorta di limited horizontal direct effect69.
I principi generali del diritto – per quanto collocati in una posizione gerarchicamente elevata nell’assetto costituzionale dell’Unione, e contemplati agli artt. 2 e 6 TUE, nonché dalla stessa Carta di Nizza – sono stati elaborati della CGUE autonomamente, come principi propri del diritto comunitario (quali il principio del primato e, per quello che ci interessa, lo stesso principio di effettività, su cui infra)70, oppure ricavandoli dalle tradizioni
costituzionali comuni agli ordinamenti giuridici nazionali (quali la certezza del diritto e del legittimo affidamento). Tradizionalmente, essi sono stati utilizzati come fonti complementari, ovvero come ausilio interpretativo e come parametro di validità degli atti adottati dalla Comunità e dagli Stati membri, quando essi agiscono per implementare il diritto dell’Unione o su espressa deroga dello stesso. Da un punto di vista pragmatico, sono serviti a colmare le lacune del diritto primario e secondario, per realizzare gli interessi economico-politici della Comunità e per veicolare valori e istanze personalistiche non immediatamente tutelate (o tutelabili) dal diritto positivo, soprattutto nella sua configurazione originaria71. E’ questo il caso dei diritti fondamentali che la Corte ha
riconosciuto essere parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione,72 per la cui
identificazione e protezione l’allora Comunità doveva ispirarsi tanto alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, quanto ai trattati di diritto internazionale per la protezione dei diritti umani di cui questi ultimi erano firmatari, in particolar modo la
68 Art. 6 TUE: «1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni. 2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati. 3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali».
69 Sui principi generali del diritto si richiama, per tutti, TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, cit., e GROUSSOT, General Principles of Community Law, cit., che – in particolare – evidenzia il processo circolare di creazione dei principi,
attraverso la sequenza «creation – development – impact».
70 Con un certo livello di approssimazione, possiamo dire che i principi generali propri del diritto dell’Unione
appartengono a quella categoria di principi generali che Tridimas definisce «strutturali» cioè «principles which derive from the distinct characteristic of a specific legal system»: TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, cit., 2.
71 HARTKAMP, European Law and National Private Law, cit., TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, cit.; REICH,
General Principles of EU Civil Law, cit; REICH, General Principles of EU Civil Law, cit.
72 C-29/69, Erich Stauder contro Stadt Ulm - Sozialamt, sentenza del 12.11.1969 [1969] ECR I-419, ECLI:EU:C:1969:57,
par. 7; C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft, cit., par. 4; C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge co Repubblica d’Austria, sentenza 12.06.2003 [2003] ECR, I-5694, ECLI:EU:C:2003:333, par. 71; C-36/02,
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Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo73. Essi vincolano tanto le istituzioni
dell’Unione quanto gli Stati membri, sia quando implementano il diritto secondario74 o
derogano al diritto della Comunità75, sia più in generale in tutte le situazioni in cui il diritto
nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione76.
In dottrina, la horizontal direct effect dei principi generali è dibattuta77. La soluzione più
condivisibile risolve la questione in base alla loro natura di «second-order legal norms»78 –
per cui «their application must first be triggered by bringing the situation within the scope of the Treaties» (per quanto tale condizione sia tutt’altro che facile da definire)79 – nonché
al carattere necessariamente vago della loro formulazione che li rende, se non concretizzati in via legislativa o giudiziale, non sufficientemente chiari, precisi e incondizionati da poter avere efficacia diretta in una disputa tra privati80.
La non autosufficienza applicativa dei principi generali è ben rappresentata dal leading case Defrenne81, in cui, per la prima volta, la Corte ha attribuito efficacia diretta orizzontale al
principio di non discriminazione, esplicitamente previsto nei Trattati sub specie di divieto di
disparità nel trattamento economico tra lavoratori e lavoratrici (art. 119 TCEE)82. Se le
modalità di riconoscimento dell’efficacia diretta possono certamente supportare la tesi di un’applicazione condizionata dei principi generali, ai fini del presente discorso è fondamentale sottolineare come la soluzione adottata dalla Corte sia sviluppata e giustificata tramite un’argomentazione basata sull’effettività. L’efficacia diretta del principio di non discriminazione è infatti affermata non ex se, ma elevando l’art. 119 a «principi[o]
73 C-4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung contro Commissione delle Comunità europee, sentenza del 14.05.1974
[1974] ECR I-491, ECLI:EU:C:1974:51.
74 C-5/88, Hubert Wachauf contro Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, sentenza del 13.07.1989 [1989] ECR I-
2609, ECLI:EU:C:1989:321.
75 C-260/89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE and Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou contro Dimotiki Etairia Pliroforissis and Sotirios Kouvelas and Nicolaos Avdellas ed Altri, sentenza del 18.06.1991 [1991] ECR I-2925,
ECLI:EU:C:1991:254, par. 43; C-60/00 Mary Carpenter contro Secretary of State for the Home Department, sentenza del
11.07.2002 [2002] ECR I-6279, ECLI:EU:C:2002:434, par. 39.
76 C-617/10 Åkerberg Fransson, cit., par. 19.
77 TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, cit. HARTKAMP, European Law and National Private Law, cit; REICH,
General Principles of EU Civil Law, cit.
78 DOUGAN, The Impact of the General Principles of Union Law upon Private Relationships, in The Involvement of EU Law in Private Law Relationships, LECZYKIEWICZ-WEATHERILL (a cura di), Oxford, 2013, 71, 72.
79 Ibid, 75.
80 In riferimento alle disposizioni della CDFUE, LECZYKIEWICZ, Horizontal Application of the Charter of Fundamental Rights, in European Law Review, 38, 2013, 479-489.
81 C-43/75, Defrenne, cit.
82 Art. 119 TCEE: «Ciascuno Stato membro assicura durante la prima tappa, e in seguito mantiene, l’applicazione del
principio della parità delle retribuzioni fra i lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro. Per retribuzione deve essere inteso, ai sensi del presente articolo, il salario o trattamento normale di base o minimo, e tutti gli altri vantaggi pagati direttamente o indirettamente, in contanti o in natura, dal datore di lavoro al lavoratore in ragione dell’impiego di quest’ultimo. La parità di retribuzione, senza discriminazione fondata sul sesso implica: a) che la retribuzione accordata per uno stesso lavoro pagato a cottimo sia fissata in base a una stessa unità di misura, b) che la retribuzione corrisposta per un lavoro pagato a tempo sia uguale per un posto di lavoro uguale».
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fondamental[e] della Comunità»;83 ad essa viene poi riconosciuto il carattere di norma
chiara, precisa e incondizionata perché, «[s]e si attenuasse questa nozione, fino al punto di ridurla al rango di indicazione vaga, si metterebbero quindi indirettamente in forse le basi stesse della Comunità e la coerenza delle sue relazioni esterne»84. Pertanto, poiché
«[l]’efficacia di questa disposizione non può essere affievolita dalla circostanza che l’obbligo
imposto dal Trattato non è stato osservato in determinati Stati membri e che le istituzioni comuni non hanno adeguatamente reagito contro tale inadempienza», in capo ai giudici nazionali è dunque riconosciuto un obbligo di implementazione del principio85. Infine, per
quanto riguarda la possibilità che tale obbligo si esplichi in una controversia tra privati, la Corte ha affermato che il divieto di discriminazione riguardava non solo le pubbliche autorità, ma anche tutte le convenzioni che disciplinano in modo collettivo il lavoro subordinato, come pure per i contratti fra singoli86; benché non parli esplicitamente di
effettività, è lo stesso riferimento al natura imperativa del divieto di discriminazione, volto a garantire tanto la competitività del mercato del lavoro quanto il miglioramento delle condizioni lavorative dei cittadini della Comunità87, che si impone attraverso la ratio di
garantire la massima realizzazione dell’art. 119(1)88.
Altri casi possono bene rappresentare il rapporto di simbiosi e condizionalità operativa tra principi generali e disposizioni dei Trattati: ne è esempio lo stesso Walrave, già
considerato in precedenza89. Ciò nonostante, il settore di maggiore rilevanza applicativa dei
principi fondamentali è dato dall’interazione tra questi e le direttive, dove la portata normativa dei principi è fortemente accentuata. Quando a far scattare l’efficacia orizzontale del principio generale è una disposizione del Trattato (quale la libertà di circolazione delle persone o dei servizi) il principio generale ha sì l’effetto pratico di rafforzare la libertà ed esplicitarne la dimensione «fondamentale», accanto a quella «meramente fondante»90, ma
83 C-43/75, Defrenne, cit., par. 12. 84 Ibid., parr. 27/29.
85 Ibid., parr. 33-4 (corsivo aggiunto). 86 Ibid., par. 39.
87 Ibid., parr. 8-10.
88 Ibid., par. 39. Sul doppio valore del divieto di discriminazione, si richiama ancor una volta HABERL, Riflessioni sparse sul divieto di discriminazione nel diritto dei contratti, cit.
89 C-36/74, Walrave, cit., parr. 16/19, 23/25, 31/34, ove la Corte sancisce, in riferimento all’art. 59 TCE, che «[t]ale
norma, nel settore specifico della prestazione di servizi, concretizza il principio programmatico di non discriminazione sancito
dall’art. 7 riguardo al complesso delle materie disciplinate dal trattato e dall’art. 48 per quanto concerne il settore del lavoro subordinato» (corsivo aggiunto).
90 Mi riferisco qui alla distinzione fatta da NAVARRETTA, Libertà fondamentali dell'U.E. e rapporti fra privati, cit., 879, tra
la qualificazione di «fondamentale» delle libertà dell’Unione, come «attinente al potere condizionante rispetto alla natura democratica di un sistema giuridico» o come relativo al «carattere fondamentale dei un ordinamento, a prescindere dalla sua dimensione valoriale»(una prima formulazione dell’argomento è riscontrabile già in NAVARRETTA, Diritto civile
e diritto costituzionale, in Rivista di diritto civile, 2012, 1643). Una distinzione paragonabile, proprio rispetto alla funzione e
alla natura dei principi generali del diritto è fatta da TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, cit., 3, che parla di «principles which underlie the constitutional structure of the Eu», «principles which derive from the rule of law» e di «principles of substantive Eu law».
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resta il fatto che la libertà ha efficacia diretta orizzontale di per sé91. Al contrario, nel caso
delle direttive è proprio il principio generale a costituire il quid giuridico che il singolo può
vantare nei confronti di un altro privato sotto forma di legal claim.
Il destino dei principi generali, compresi i diritti fondamentali, si lega a doppio filo con quello della seconda tipologia di norme di diritto primario qui analizzata, ovvero le disposizioni della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. Come anticipato, nonostante l’art. 6 attribuisca alla Carta lo stesso valore giuridico dei Trattati, la reale portata della Carta post-Lisbona non è ancora stata definita con certezza, in particolare per quanto riguarda la possibilità che alle disposizioni ivi contenute sia riconosciuta efficacia orizzontale diretta. Una risposta affermativa sembra essere suggerita dalla recenti sentenze
Prigge,92 Kücückdeveci93 e Association de médiation sociale94, ove la Corte ha ammesso che le
disposizioni della Carta possono avere applicazione diretta in controversie tra privati purché il contenuto normativo da esse espresso sia chiaro, preciso e incondizionato. Tale limitazione, rispondente alla natura semanticamente e normativamente vaga della maggior parte delle disposizioni della Carta – siano esse qualificate come principi o come diritti – è appunto espressione di quella formal realizability95 già richiamata come condizione di
operatività dei principi generali (non scritti) del diritto dell’Unione.
Per esigenze di chiarezza dell’esposizione – e in linea con la disposizione temporale della casistica in materia – l’analisi delle modalità con cui la Corte sembra aver ammesso efficacia diretta alle disposizioni della Carta è rimandata a un secondo momento, come parte dell’analisi del «disguised horizontal effect»96 delle direttive. La portata normativa dell’art.
47 CDFUE sarà invece oggetto di autonoma trattazione al capitolo seguente, perché direttamente attinente al secondo uso qui individuato, ovvero quello relativo all’effettività della tutela giurisdizionale.
91 Questione diversa è se tali disposizioni abbiano efficacia diretta perché e fin tanto che sono espressione di un
principio di valore assiologico quale, ad esempio, il principio di non discriminazione, oppure se lo sono munite di una tale statuto giuridico rafforzato indipendentemente dalla loro attinenza e strumentalità ad interessi fondamentali della persona. Sul punto si rimanda alla letteratura citata alla nota in materia di libera circolazione delle merci.
92 C-447/09, Reinhard Prigge et al. contro Deutsche Lufthansa AG [2011] ECR I-8003, ECLI:EU:C:2011:573.
93 C-555/07, Seda Kücükdeveci contro Swedex GmbH & Co. KG, sentenza del 19.01.2010 (Grande Sezione) [2010] ECR
I-365, ECLI:EU:C:2010:21.
94 C‑176/12, Association de médiation sociale contro Union locale des syndicats CGT e altri, sentenza del 15.01.2014 (Grande
Sezione) [2014] ECLI:EU:C:2014:2.
95 L’espressione è mutuata da KENNEDY, Form and Substance in Private Law Adjudication, in Harvard Law Review, 89,
1976, ,1687.
96 Rimodulazione della formula «disguised vertical effect» usata da DOUGAN, The "Disguised" Vertical Effect of Directives?,
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