L’affermazione del doppio test di equivalenza ed effettività

La divisione di competenze di cui all’art. 19 TUE è stata per la prima volta elaborata nel celeberrimo Rewe17. Il caso riguardava il pagamento di diritti di controllo fitosanitario su

beni importati, di cui si chiedeva la restituzione in quanto configurabili – a seguito della recente decisione Dassonville18 _{– come misure aventi effetto equivalente all’imposizione di}

dazi doganali. Tale richiesta, nonché la connessa domanda di annullamento dei provvedimenti amministrativi che avevano disposto l’ingiunzione di pagamento, era tuttavia stata presentata oltre i termini stabiliti dal §58 Verswaltungsgerichtsordnung. Secondo

la CGUE:

«Tanto il divieto sancito dall’art. 13 del Trattato quanto quello di cui all’art. 13 del regolamento n. 15966CEE hanno efficacia diretta ed attribuiscono ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare. Perciò, secondo il principio della collaborazione, enunciato dall’art. 5 del Trattato, è ai giudici nazionali che è affidato il compito di garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi efficacia diretta. Conseguentemente, in mancanza di una

specifica disciplina comunitaria, è l’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente a garantire la tutela dei diritti spettati ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta,

17 _{C-33/76, Rewe-Zentralfinanz eG e Rewe-Zentral AG contro Landwirtschaftskammer für das Saarland, sentenza 16.12.1976}

[1976] ECR 1989, ECLI:EU:C:1976:188. Nonostante Rewe sia pacificamente presentato come il leading case per la

formulazione dei principi di equivalenza ed effettività, è opportuno ricordare che una prima distinzione nelle competenze comunitarie e nazionali in materia di RRPs è rinvenibile già nei casi C-28/67, Molkerei-Zentrale WestfalenLippe GmbH contro Haupt-zollamt Paderborn, sentenza del 3.04.1968 [1968] ECR 192, ECLI:EU:C:1968:17 e C-

13/68, Salgoil Spa contro Ministero del commercio con l’estero, sentenza del 19.12.1968 [1969] ECR 602, ECLI:EU:C:1968:54.

Nel primo caso la Corte, chiamata a giudicare la compatibilità con il diritto comunitario di una tassa di conguaglio sull’importazione di latte intero in polvere da parte delle autorità doganali tedesche, una volta confermata la tesi della ricorrente, si espresse nel senso che «spetta al giudice nazionale decidere, secondo le norme del diritto interno, se sia illegittima l’intera imposizione ovvero solo l’eccedenza», quindi demando a quest’ultimo la scelta dei rimedi da garantire a fronte di una lesione del diritto comunitario. Nel secondo, giudicando sul risarcimento del danno derivante dal divieto di autorizzazione all'importazione di materiale decolorante dalla Svizzera, la Corte risolse la questione nel senso che «[l]a complessità di determinate situazioni in uno Stato non può alterare la natura giuridica di una disposizione comuni- taria direttamente applicabile, specie dal momento che la norma comunitaria deve avere la stessa efficacia in tutti gli Stati membri» e «i limiti in cui le disposizioni di cui trattasi attribuiscono ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono salvaguardare, questi ultimi devono garantire la tutela di detti diritti, restando inteso che spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro il designare la giurisdizione competente e, a tale effetto, il qualificare detti diritti in base ai criteri del diritto nazionale» (614-5), in sostanza affermando l’irrilevanza della qualificazione giuridica operata dal diritto interno per la predisposizione di un meccanismo di tutela della situazione giuridica attribuita dal diritto comunitario. Per un’analisi più puntuale delle due sentenze, si rimanda PIVA, Il principio di effettività della tutela

giurisdizionale nel diritto dell’Unione Europea, cit., 35-47.

18 _{C-8/74, Procureur du Roi contro Benoît e Gustave Dassonville, sentenza del 11.07.1974 [1974] ECR 837,}

92 modalità che non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative

ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale. […] Una diversa soluzione sarebbe possibile soltanto qualora tali modalità e termini rendessero, in pratica, impossibile l’esercizio di diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare.»19

Effettività ed equivalenza sono dunque requisiti ulteriori che la normativa nazionale deve presentare per essere conforme al diritto comunitario, ma – nella motivazione della Corte – essi rappresentano il corollario dell’efficacia diretta riconosciuta all’art. 13 TCEE e al relativo regolamento di implementazione20_{, nonché della Gemainschaftstreue tra Comunità e}

Stati membri. Inoltre, sia il tenore letterale dell’argomentazione sia l’esito concreto del giudizio (i termini di impugnazione fissati a pena di decadenza furono considerati ragionevoli, in quanto applicazione del principio di certezza del diritto)21 lasciano

chiaramente intendere che la divisione dei compiti tra Unione e Stati membri si basa su una presunzione di legittimità della normativa nazionale non armonizzata, per superare la quale sarebbe necessario dimostrare che la disciplina contestata non è equivalente a quella applicabile a un’analoga situazione di diritto interno, oppure tale da rendere di fatto

impossibile l’esercizio del diritto in questione22_.

La stessa valutazione si riscontra anche in Comet23 _{(analogo per fattispecie a Rewe), in cui}

la CGUE conferma la decisione per cui l’ipotesi della impossibilità pratica di esercitare i diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare «non si verifica nel caso della fissazione di ragionevoli termini di impugnazione, a pena di decadenza», perché «la fissazione di termini del genere, per quanto riguarda le impugnazioni in materia fiscale, costituisce infatti applicazione del fondamentale principio della certezza del diritto, a tutela sia del contribuente, sia dell’amministrazione interessata»24_{. La scarsa rilevanza attribuita in un}

19 _{C-33/76, Rewe, cit., par. 5.}

20 _{Art. 13 TCEE: «1. I dazi doganali all’importazione, in vigore tra gli Stati membri, sono progressivamente aboliti ad}

opera di questi, durante il periodo transitorio, secondo le modalità previste dagli articoli 14 e 15. 2. Le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all’importazione, in vigore tra gli Stati membri, sono progressivamente abolite ad opera di questi, durante il periodo transitorio. La Commissione determina, mediante direttive, il ritmo di tale abolizione. Essa si ispira alle norme previste dall’articolo 14, paragrafi 2 e 3, e alle direttive stabilite dal Consiglio in applicazione del citato paragrafo 2». Regolamento del Consiglio 25.10. 1966, n. 159 (GU n. 192)

21 _{Ibid., par. 6.}

22 _{L’immagine della presunzione è esplicitamente evocata nelle conclusioni redatte dall’A.G. Jacobs in van Schijndel}

(cause riunite C-430/93 e C-431/93, Jeroen van Schijndel and Johannes Nicolaas Cornelis van Veen contro Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten, ECLI:EU:C:1995:185) in cui si legge: «Il sistema istituito dai Trattati si basa tuttavia sulla premessa

che i mezzi d’impugnazione nazionali esperiti tramite gli organi giurisdizionali nazionali conformemente alle norme di procedura nazionali possono rispondere di regola all’esigenza di efficacia e di protezione giurisdizionale adeguata. […] Ciò implica che gli Stati di diritto organizzino i loro sistemi giuridici nazionali in modo da garantire una corretta applicazione del diritto e un’adeguata protezione giuridica ai soggetti di detti sistemi. Solo eccezionalmente la Corte dovrà quindi intervenire per garantire l’applicazione del diritto comunitario» (parr. 29-30).

23 _{C-45/76, Comet B.V. contro Produktschap voor Siergewassen, sentenza 16.12.1976 [1976] ECR 2043,}

ECLI:EU:C:1976:191.

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primo momento al test di equivalence-effectiveness è esplicitata anche nel successivo Rewe II25_{, in}

cui la Corte era stata chiamata a decidere una serie di questioni pregiudiziali sollevate in un giudizio nazionale relativo alla legittimità di pratiche commerciali. La Corte sancisce che «il sistema di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato […] implica che qualsiasi tipo d’azione contemplato dal diritto nazionale deve poter essere esperito dinanzi ai giudici nazionali per garantire il rispetto delle norme comunitarie direttamente efficaci alle stesse condizioni di rilevabilità e di procedura che valgono quando si tratta di garantire l’osservanza del diritto nazionale»26_{, ma che ciò non significa «istituire mezzi d’impugnazione esperibili dinanzi ai giudici}

nazionali, onde salvaguardare il diritto comunitario, diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale»27_{. Pertanto, gli Stati membri non erano obbligati a introdurre nuove regole}

sostanziali e procedurali per assicurare la tutela giurisdizionale dei diritti attribuiti ai singoli dalla normativa comunitaria, in assenza di una regolamentazione in tal senso da parte della Comunità. Nel caso di specie, ciò significava che un operatore economico solo indirettamente pregiudicato dall’inosservanza del diritto comunitario, non poteva adire il giudice per obbligare le autorità di uno Stato membro a imporre a terzi il rispetto della disciplina comunitaria.