CAPITOLO III – L’effettività della tutela giurisdizionale
4. L’effettività della tutela come principio e diritto fondamentale
4.2. L’effettività della tutela come standard di judicial review del diritto nazionale
effectiveness120: la questione potrebbe interessare tanto questioni procedurali che rendano
impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio di un diritto avente fonte nella normativa europea, quanto questioni sostanziali, come nel caso dell’obbligo – già espresso in Van Colson – di prevedere delle sanzioni effettive proporzionali e dissuasive a fronte della
violazione di un entitlement garantito da una direttiva europea121.
4.2. L’effettività della tutela come standard di judicial review del diritto nazionale
Il primo caso in cui il diritto a una tutela e un rimedio effettivi ha costituito uno standard per la valutazione della normativa nazionale in un settore di attinenza privatistica è Unibet122.
Lo Högsta Domstolen aveva sollevato due questioni pregiudiziali: se il requisito di diritto
comunitario in base al quale le norme processuali nazionali devono offrire una tutela
118 Sul punto, è significativa la casistica in materia di individual standing nei giudizi relativi all’annullamento di un atto
adottato dall’Unione: C-50/00 Unión de Pequeños Agricultores contro Council of the European Union, sentenza del 25.07.2002
[2002] ECR I-6677; C-263/02 Commission of the European Communities contro Jégo-Quéré & Cie SA, sentenza del 01.04.2004
(Sesta sezione) [2004] ECR I-342; C‑58311 Inuit Tapiriit Kanatami e altri contro Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, sentenza del 3.10.2013 (Grande Sezione).
119 C‑61710, Åkerberg Fransson, cit., parr. 21-2. La questione è stata trattata ulteriormente, ma non del tutto risolta, nel
successivo C‑206/13, Cruciano Siragusa contro Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, sentenza
del 06.03.2014 (Decima Sezione) ECLI:EU:C:2014:126, parr. 24-5. Sul punto, DOUGAN, Judicial Review, cit.
120 Cfr. cap. IV §2.1.
121 C-279/09, Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH contro Bundesrepublik Deutschland, sentenza del
22.12.2010 (Seconda Sezione) [2010] ECR I-13849, ECLI:EU:C:2010:811; C-617/10, Åkerberg Fransson, cit.; C-41811, Texdata Software GmbH, sentenza del 26.09.2013 (Quarta Sezione) ECLI:EU:C:2013:588; C-650/13, Thierry Delvigne contro Commune de Lesparre Médoc and Préfet de la Gironde, sentenza del 06.10.2015 (Grande Sezione) [2015]
ECLI:EU:C:2015:648; C-528/13, Geoffrey Léger contro Ministre des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes et Établissement français du sang, sentenza del 29.04.2015 (Quarta Sezione) [2015] ECLI:EU:C:2015:288.
122 C-432/05, Unibet (London) Ltd and Unibet (International) Ltd contro Justitiekanslern, sentenza del 13.03.2007 (Grande
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effettiva ai diritti conferiti ai privati dall’ordinamento giuridico comunitario implica che il singolo sia messo in condizione di proporre un’azione anche diretta (e non solamente incidentale) per far dichiarare la contrarietà di una disposizione nazionale con il diritto comunitario, e se sussista in ogni caso il diritto a una tutela provvisoria. La CGUE, ribadendo una precedente decisione (infra, §4.1), risponde affermativamente: nell’esercizio
dell’autonomia procedurale gli Stati sono tenuti a garantire che la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario non sia meno favorevole di quella approntata per ricorsi analoghi di natura interna, né tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’UE123. Nel caso di specie, la
normativa contestata supera il test perché «dispone di rimedi giurisdizionali che le garantiscono una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti ad essa spettanti in forza dell’ordinamento giuridico comunitario», circostanza che invece non si sarebbe verificata qualora l’esposizione a procedimenti amministrativi o penali e alle relative sanzioni fosse stato l’unico rimedio giurisdizionale per contestare la conformità delle disposizioni nazionali124. La medesima impostazione è adottata sulla questione relativa alla
predisposizione di meccanismi cautelari. La Corte afferma infatti che il giudice nazionale dev’essere in grado di concedere provvedimenti provvisori per garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale che dovesse dichiarare l’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario. In mancanza di una disciplina comunitaria, spetta agli Stati stabilire le condizioni per la concessione del provvedimento, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività125.
E’ interessante notare come anche prima della «costituzionalizzazione» della CDFUE, ad opera del Trattato di Lisbona, la Corte abbia comunque fatto espresso riferimento all’art. 47 CDFUE, quale espressione della doctrine affermata in Johnston126. Inoltre, il principio
fondamentale per cui la tutela effettiva comprende la predisposizione di meccanismi cautelari non è sviluppato, come al contrario accadeva ancora in Factortame, secondo il
linguaggio supremacy-oriented dell’effetto diretto; in questo senso, Unibet rispecchia molto più
dello stesso Factortame le conclusioni, intrise di garantismo neo-costituzionale, redatte
all’epoca dall’A.G. Mengozzi.
123 Ibid., par. 43.
124 Ibid., par. 64. 125 Ibid., parr. 67, 72.
126 «Prima di tutto si deve ricordare che, in base ad una giurisprudenza costante, il principio di tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è
stato sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali […], e che è stato ribadito anche all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a
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In Impact127, la questione sollevata nel corso di una controversia sulla violazione della
direttiva 1999/70/CE riguarda la competenza del giudice del lavoro a conoscere di domande fondate sulla direttiva, in assenza di disposizione espressa in tal senso128. Per la
Corte si deve rispondere affermativamente al quesito ogni qual volta l’obbligo di adire parallelamente un giudice ordinario renda eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti al singolo dall’ordinamento comunitario: «tali esigenze di equivalenza e di effettività
[…] valgono anche quanto alla designazione dei giudici competenti a conoscere delle azioni fondate su tale diritto. Infatti il mancato rispetto delle suddette esigenze sotto tale profilo è, al pari
di un inadempimento delle medesime sotto il profilo della definizione delle modalità procedurali, tale da ledere il principio di tutela giurisdizionale effettiva»129.
Il principio di effettività è qui esplicitamente considerato come animato dalla stessa ratio
dell’obbligo generale per gli Stati membri di garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza del diritto comunitario130. Ci sarebbe dunque una sorta di identificazione
del significato ultimo dell’effettività come principio generale e come limite di compatibilità della disciplina nazionale, per cui può capitare – come nel caso di specie – che il controllo sulla concreta possibilità per il singolo di far valere i propri diritti davanti ai giudici nazionali secondo il diritto interno sia valutata secondo i canoni dell’effettività anche ove tali regole siano attinenti, appunto, all’obbligo di garantire un livello minimo di tutela giurisdizionale dei diritti previsti in una direttiva non tempestivamente trasposta.
Il rapporto tra principio di effettività ed effettività della tutela sembra diversamente impostato in una serie di casi successivi. In Mono Car Styling131, il giudice del rinvio aveva
chiesto alla CGUE se la legge che limita l’azione di contestazione di un piano di ristrutturazione da parte dei singoli lavoratori sia contraria alla direttiva 9859 sul ravvicinamento delle legislazioni in materia di licenziamenti collettivi e al rispetto dei diritti fondamentali. Nel rispondere alla prima questione, la Corte osserva che i limiti all’armonizzazione legati all’autonomia procedurale degli Stati non arrivano al punto di «privare di effetto utile»132 il diritto comunitario. Per quanto riguarda la tutela dei diritti
127 C‑26806, Impact co Minister for Agriculture and Food, Minister for Arts, Sport and Tourism, Minister for
Communications, Marine and Natural Resources, Minister for Foreign Affairs, Minister for Justice, Equality and Law Reform, Minister for Transport, sentenza del 15.04.2008 (Grande Sezione) [2008] I-2483, ECLI:EU:C:2008:223.
128 Direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/70/CE, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro
a tempo determinato (GU L 175, pag. 43).
129 Ibid., 43, 45-8.
130 Sembra accogliere questa ricostruzione, in generale, VAN DUIN, Metamorphosis? The Role of Article 47 of the EU
Charter of Fundamental Rights in Cases Concerning National Remedies and Procedures Under Directive 93/13/EEC, cit.
131 C-12/08, Mono Car Styling SA in liquidazione contro Dervis Odemis et a., sentenza del 16.07.2009 (Quarta sezione)
[2009] ECR I-6653, ECLI:EU:C:2009:466.
132 Ibid., par. 35 (corsivo aggiunto). Ciò detto, tale circostanza non è integrata nel caso di specie: il diritto di
informazione e consultazione previsto dalla direttiva deva infatti considerarsi un diritto collettivo, sicché una normativa che prevede un’azione collettiva incondizionata affiancandole un’azione individuale limitata da condizioni sostanziali e procedurali non è contraria all’obbligo di predisporre una tutela effettiva.
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fondamentali, si tratta di valutare la compatibilità del sistema nazionale « con il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva», presentato come «principio generale del diritto che deriva dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri e che è stato sancito dagli art. 6 e 13 della CEDU oltre ad essere stato ribadito anche dall’art 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»133, per cui «il diritto comunitario richiede tuttavia, oltre al rispetto dei
principi di equivalenza e di effettività, che la normativa nazionale non leda il diritto ad una
effettiva tutela giurisdizionale»134.
L’idea di una doppia fase di giudizio abbozzata in Mono Car è ripresa in Alassini135, a
parere di molti il caso in cui la Corte avrebbe chiaramente dimostrato di voler prendere sul serio l’art. 47 CDFUE come autonomo criterio di valutazione della compatibilità con il diritto europeo della normativa nazionale che prevede il tentativo obbligatorio di conciliazione a pena di improcedibilità del ricorso136. Riformulando la questione nel senso
del doppio standard di compatibilità della normativa nazionale, con la direttiva e col principio della tutela giurisdizionale effettiva, la Corte per un verso rileva che la conciliazione obbligatoria non è in sé «tale da pregiudicare la realizzazione dell’obbiettivo»137 della fonte europea, per altro verso subordina il limite di procedibilità a
una serie di condizioni dettate dall’esigenza di equivalenza ed effettività della tutela giurisdizionale138. Benché infatti le condizione di procedibilità dell’azione siano
potenzialmente lesive del principio di effettività della tutela dei diritti fondamentali139, questi
133 Ibid., par. 47.
134 Ibid., par. 49 (corsivo aggiunto). Poiché però i diritti previsti dalla direttiva 98/59 sono costruiti come situazioni
giuridiche collettive, la lamentata violazione del principio non poteva dirsi integrata
135 Cause riunite da C-317/08 a C-320/08, Rosalba Alassini co Telecom Italia SpA (C‑31708) e Filomena Califano co Wind SpA (C‑31808) e Lucia Anna Giorgia Iacono co Telecom Italia SpA (C‑31908) e Multiservice Srl co Telecom Italia SpA (C‑32008),
sentenza del 18.03.2010 (Quarta sezione) [2010] CLI:EU:C:2010:146.
136 Nel caso di specie, il giudice nazionale aveva qui chiesto se l’art. 6 della CEDU e la direttiva 2002/22/CE (direttiva
servizio universale) avessero efficacia direttamente vincolante e ostassero a che le controversie in questione non dovevano essere sottoposte al tentativo di conciliazione obbligatorio a pena di improcedibilità del ricorso giurisdizionale, prevalendo sulla norma derivante dall’art. 3 del regolamento 173/07/CONS sulle procedure di risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni e utenti, che prevedeva appunto tale requisito procedurale
137 Ibid., par. 45. Al contrario, una normativa siffatta, poiché garantisce il carattere sistematico del ricorso ad una
procedura extragiudiziale di risoluzione delle controversie, tende a rafforzare l’effetto utile della direttiva. L’unico caveat
enucleato dalla Corte era che «la via elettronica non costituisca l’unica modalità di accesso alla procedura di conciliazione e sia possibile disporre provvedimenti provvisori nei casi eccezionali in cui l’urgenza della situazione lo impone», perché questi fattori — non portati a conoscenza della CGUE e quindi valutabili dal solo giudice del rinvio — potevano dirsi tali da rendere nel complesso la normativa italiana inadatta a tutelare effettivamente i diritti attribuiti dalla diritto comunitario. Ibid., par. 60.
138 E cioè: l’esito della conciliazione non deve essere vincolante, incidere sul diritto al ricorso giurisdizionale;
comportare un ritardo sostanziale. Inoltre, il periodo della conciliazione non deve essere computato ai fini della prescrizione e il procedimento non deve comportare costi ingenti.
139 Ibid., par. 61. «Il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto
dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli artt. 6 e 13 CEDU, oltre a essere stato ribadito anche dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
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non si configurano come prerogative assolute, ma possono soggiacere a restrizioni, purché legittime, necessarie e proporzionate140.
Particolarmente importanti ai fini del presente studio sono i casi con cui la CGUE ha fatto riferimento all’art. 47 CDFUE nell’interpretazione della normativa sui diritti dei consumatori e, più precisamente, della direttiva 93/13 sulle clausole vessatorie.
Una prima pronuncia in tal senso si ha con il già richiamato Banif Plus141, in merito alle
modalità di accertamento ex officio della abusività di una clausola142. In Pohotovost, invece, si
tratta di chiarire le condizioni di legittimità dei limiti dell’intervento delle associazioni collettive nel procedimento esecutivo143. Secondo la Corte, la direttiva non esige che tali
associazioni debbano essere ammesse a intervenire a sostegno di consumatori nell’ambito di tali controversie individuali144 e la questione deve di conseguenza essere lasciata
all’autonomia procedurale degli Stati. D’altra parte, né l’art. 38 né l’art. 47 della Carta possono, in sé o come criteri interpretativi della direttiva, attribuire alle associazioni per la tutela dei consumatori un diritto a intervenire nelle controverse individuali145. Poiché
insomma una interpretazione della direttiva ai sensi dell’art. 47 CDFUE non è sufficiente a configurare uno specifico diritto di intervento a favore dell’associazione146, la norma
nazionale che esclude tale legittimazione non lede il principio di effettività come limite esterno alla competenza procedurale degli Stati membri.
L’art. 47 CDFUE riveste un ruolo fondamentale nella gestione delle ripercussioni della crisi immobiliare sul processo esecutivo dopo Aziz147. In Sánchez Morcillo148 la valutazione
140 Ibid., par. 65.
141 C-472/11, Banif Plus Bank Zrt contro Csaba Csipai e Viktória Csipai, sentenza del 21.02.2013 (Prima Sezione) [2013]
ECLI:EU:C:2013:88.
142 La Corte si espresse nel senso che «il giudice nazionale, nell’attuare il diritto dell’Unione, deve altresì rispettare i
requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione quale garantita dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»; pertanto, quanto il giudice accerta il carattere abusivo di una clausola deve informare le parti della controversia e invitarle a discuterne in contraddittorio secondo le forme previste dalle norme processuali nazionali: parr. 29-31.
143 C-470/12, Pohotovost’ s. r. o. co Miroslav Vašuta, sentenza del 27.02.2014 (Terza sezione) [2014]
ECLI:EU:C:2014:101. «Se gli articoli 6, paragrafo 1, 7, paragrafo 1, e 8 della direttiva 93/13 […], letti in combinato disposto con gli articoli 38 e 47 della [Carta], debbano essere interpretati nel senso che ostano a una disposizione di diritto nazionale, quale l’articolo 37, paragrafi 1 e 3, del codice delle esecuzioni, che non consente a un’associazione per la tutela dei diritti dei consumatori di intervenire nel procedimento esecutivo».
144 Ibid., 45.
145 Ibid., 51-4. Il fatto che la direttiva preveda l’obbligo di un intervento positivo del giudice nazionale nel riequilibrare
la posizione di inferiorità in cui versa il consumatore, non implica che il rifiuto di ammettere l’intervento di un’associazione a sostegno di un determinato consumatore costituisca una violazione del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo di tale consumatore, né tantomeno del suo diritto, condizionato, all’accesso al gratuito patrocinio.
146 Ibid., 56.
147 C-415/11, Aziz: cap. III, §3.2.1.
148 C-169/14 Juan Carlos Sánchez Morcillo, María del Carmen Abril García co Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA, sentenza
del 17.07.2014 (Prima Sezione) ECLI:EU:C:2014:2099. In seguito alla decisione in Aziz (la Ley 12013 recante misure
per rafforzare la tutela dei debiti ipotecari, la ristrutturazione del debito e per gli alloggi popolari, aveva modificato l’art. 695 del codice di procedura civile spagnolo, prevedendo la facoltà per il debitore esecutato di opporre il carattere
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della distribuzione asimmetrica dei mezzi di impugnazione alla luce del combinato disposto tra gli artt. 6,7 dir. 93/13 e 47 CDFUE è l’occasione per introdurre un nuovo interim relief, sub specie di sospensione della procedura di esecuzione ipotecaria avviata in seguito al rigetto
della domanda di accertamento della abusività della clausola149.
Nei successivi Sánchez Morcillo II 150 e Kušionová151, peraltro, l’impatto del diritto fondamentale sul processo è circoscritto in ragione, rispettivamente, dell’esigenza di valutare la pertinenza del mezzo di impugnazione alla vessatorietà della clausola 152 e della
formale estraneità dell’oggetto del processo (la realizzazione delle garanzie del credito) al raggio di applicazione della direttiva 93/13153. In una sorta di distinguishing da Banco Español,
abusivo della clausola contrattuale che costituiva il fondamento dell’esecuzione. Questi non poteva però proporre appello ove la sua opposizione fosse stata rigettata, mentre il creditore esecutante aveva la facoltà di agire avverso la decisione che disponeva la conclusione della procedura o dichiarava inapplicabile una clausola abusiva.
149 Ibid., par. 48. Il sistema procedurale spagnolo «mette[va] al rischio il conseguimento dello scopo eseguito dalla
direttiva 93/13» perché lo squilibrio tra gli strumenti processuali a disposizione, rispettivamente, del consumatore e del professionista, dall’altro, accentuava quello esistente tra le parti e «si rivela contrario alla giurisprudenza della Corte, secondo la quale le caratteristiche specifiche delle procedure giurisdizionali […] non possono costituire un elemento tale da ledere la tutela giuridica di cui devono godere [i consumatori] in forza delle disposizione della direttiva 93/13». Senza contare poi che il meccanismo di opposizione previsto dall’art. 695 LEC «è contrario al principio della parità delle armi o dell’uguaglianza processuale [che] costituisce parte integrante del principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti che i soggetti dell’ordinamento traggono dal diritto dell’Unione, quale garantiti dall’art. 47 della Carta».
150C-539/14, Juan Carlos Sánchez Morcillo e María del Carmen Abril García contro Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA,
sentenza del 16.07.2015 (Prima sezione) ECLI:EU:C:2015:508. Nel caso di specie, la Corte si è infatti espressa nel senso che l’art. 7, paragrafo 1, della direttiva 93/13/CEE, in combinato disposto con gli artt. 7 e 47 CDFUE, non osta a una disposizione nazionale in forza della quale il consumatore può proporre appello avverso il rigetto dell’opposizione all’esecuzione ipotecaria solo ove il giudice di primo grado non avesse accolto il motivo di opposizione relativo al carattere abusivo di una clausola del titolo esecutivo. A seguito della modifica dell’articolo 695, paragrafo 4, della LEC, il sistema processuale spagnolo offriva effettivamente al consumatore una possibilità ragionevole di avvalersi delle azioni basate sui diritti derivanti dalla direttiva, né il consumatore poteva dirsi in una posizione di netto svantaggio rispetto al professionista; l’esigenza di tutela giurisdizionale che gli Stati membri, nel rispetto dell’autonomia procedurale, devono garantire in funzione del principio di effettività, sancito parimenti dall’articolo 47 della Carta doveva perciò dirsi rispettata
151 C 34/13 Monika Kušionová co SMART Capital a.s., sentenza del 10.09.2014 (Terza sezione) [2014] 2189.
152 Ibid., par. 42. Più precisamente, la Corte sembra fare una equiparazione tra Rewe-effectiveness, tutela del consumatore
prevista dalla direttiva, e art. 47 CDFUE, nella parte in cui afferma che «[r]elativamente al principio di effettività, la Corte ha già dichiarato che ciascun caso in cui occorra stabilire se una disposizione processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto dell’Unione dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta disposizione nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali. Sotto tale profilo si devono considerare i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela del diritto alla difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento. Pertanto, l’obbligo degli Stati membri di garantire l’efficacia dei diritti che i soggetti dell’ordinamento traggono dalla direttiva 93/13 contro l’uso di clausole abusive implica un’esigenza di tutela giurisdizionale, sancita parimenti dall’articolo 47 della Carta» (parr. 35-6). Oltre questo ambito, non è invece possibile sindacare la diversità di posizioni processuali tra consumatore professionista, poiché «la problematica relativa alla circostanza che i consumatori non dispongono, in forza della normativa nazionale cui al procedimento principale, del diritto di proporre appello avverso la decisione che respinge l’opposizione basata su motivi diversi da quello relativo al carattere abusivo della clausola contrattuale che costituisce il fondamento del titolo esecutivo non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, e dunque non è tale da incidere sull’efficacia della tutela del consumatore, quale voluta dalla direttiva stessa» (par. 44).
153 La vicenda di Kušionová riguarda un contratto di credito al consumo a garanzia del quale era stato costituito un
121
Crédit Lyonnais e Aziz154, la Corte di Kušionová valuta positivamente sia la possibilità per il
consumatore di contrastare la vendita all’asta del bene, sia la disponibilità di sospendere l’esecuzione e, ove questa sia giunta a conclusione, dichiarare retroattivamente la nullità della vendita, così da garantire in particolare il diritto all’abitazione di cui all’art. 7