L’ ART 28 DELLA C ARTA DI N IZZA : SPUNTI SULLE NOZIONE EUROPEA DI SCIOPERO

A promuovere le azioni collettive “nel dizionario europeo”11

è l’art. 28 della Carta proclamata a Nizza12, nel dicembre del 2000.

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Oltre ad un approfondimento più compiuto nei paragrafi 2-3, per una panoramica d’insieme sulle tendenze della dottrina, v. tra i tanti, M.BARBERA, Diritti sociali e crisi del costituzionalismo europeo, CSDLE,

2012, 95; GIUBBONI, Governare le differenze: modelli sociali nazionali e mercato unico europeo in PINELLI –TREU ( a cura di), La Costituzione economica: Italia, Europa, Mulino, 2010; CARUSO, I diritti

sociali nello spazio sociale sopranazionale e nazionale, cit., 19; BANO, “L’Europa sociale” nel Trattato

costituzionale, RGL, 2005, 4, 832 s.

9

Così CARUSO, Costituzioni e diritti sociali: lo stato dell’arte, CSDLE, 2011, 19. In proposito dello stesso autore anche Il dialogo tra giuslavoristi nel “villaggio globale” in MONTUSCHI (a cura di), Un diritto in

evoluzione. Studi in onore di Yasuo Suwa, Milano, 2007, 235. Ipotizzava una dialettica non nevrotica tra

continuità e innovazione, pur nell’ottica di una ovvia storicizzazione, KAHN –FREUND, Labour relations:

Heritage and adjustment,, Oxford, 1979.

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In questi termini GRANDI, Diritto del lavoro europeo. Le sfide del XXI secolo in MONTUSCHI (a cura di),

Un diritto in evoluzione. Studi in onore di Yasuo Suwa, Milano, 2007, 38.

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Parla di “accesso ai piani alti dell’edificio normativo comunitario” da parte dello sciopero e della contrattazione collettiva VENEZIANI, Introduzione in VIMERCATI (a cura di), Il conflitto sbilanciato.

Libertà economiche e autonomia collettiva tra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali, Bari,

2009, 15. 12

Sulla Carta, in generale, ALES, Libertà e “uguaglianza solidale”: il nuovo paradigma del lavoro nella

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, DL, 2001, I, 111 s.; ARRIGO, La Carta dei diritti

fondamentali dell’Unione: prime osservazioni, DL, 2001, I, 191 s.; FOGLIA, La Carta dei diritti (sociali)

134 Prima di ciò, rilievo al conflitto collettivo era stato riconosciuto sul piano internazionale dalle Convenzioni OIL n. 87 e 98, le quali collegavano il conflitto collettivo alla libertà d’organizzazione sindacale13

. Attenzione maggiore è stata riservata dalla Carta sociale del Consiglio d’Europa del 1961 che all’art. 6, par. 4 riconosce il diritto fondamentale «dei lavoratori e dei datori di lavoro

d’intraprendere azioni collettive in caso di conflitti d’interesse, compreso il diritto di sciopero, fatti salvi gli obblighi eventualmente derivanti dalle convenzioni collettive in vigore»14: il diritto di sciopero non rappresenta uno dei mezzi possibili dell’azione

collettiva, ma un suo irrinunciabile strumento15. Nella stessa ottica, si pone la Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989. Secondo l’art. 13, c. 1, «il

diritto di ricorrere, in caso di conflitti di interessi, ad azioni collettive, comprende il diritto di sciopero, fatti salvi gli obblighi risultanti dalle regolamentazioni nazionali e dai contratti collettivi»16. Un tale riconoscimento per le esperienze nazionali viene a leggersi come scelta di non vincolare la discrezionalità statale in materia di sciopero, attraverso l’imposizione di restrizioni e limiti. Il secondo comma invece sottolinea l’importanza delle procedure di conciliazione, mediazione ed arbitrato, come mezzi da incoraggiare per favorire la composizione delle vertenze di lavoro.

Come premesso, arricchisce oggi il quadro di riferimento, sotto il profilo delle fonti europee, l’art. 28 della Carta di Nizza.

Secondo tale fonte, dal «valore programmatico e generico»17, i lavoratori e i datori di lavoro18 o le rispettive organizzazioni19 hanno, conformemente al diritto

Presupposti, obbiettivi ed efficacia della Carta dei diritti fondamentali: un passo avanti verso l’Unione politica, LD, 2001, 329 s.

13

Su cui BEN-ISRAEL, International labour standards: the case of freedom of strike, Deventer, 1988, 13 s.; GERNIGON –GUIDO, Les principles de ‘OIT sur le droit de grève, RIT, 1988, 473 s.; RENDON VASQUEZ,

Economia y conflicto colectivo in AA.VV., Trabajo y conflicto, La Plata, 1999, 89-90.

14

In questo senso ORLANDINI, Sciopero e servizi pubblici essenziali nel processo di integrazione europea.

Uno studio di diritto comparato e comunitario, Torino, 2003, 214 s.

15

Ad occuparsi dell’interpretazione della Carta è un Comitato di esperti indipendenti, nel caso in cui venga adito mediante ricorsi presentati circa l’applicazione della fonte internazionale. L’interpretazione del Comitato costituisce parte integrante dei principi contenuti nella Carta.

16

Su cui ORLANDINI, ult. op. cit., 223. Secondo l’A, tale documento assume maggiore prudenza rispetto alla Carta sociale dal momento che risente maggiormente degli effetti repressivi prodotti dalle politiche liberiste impostesi in Europa a partire dai primi anni ‘80. Così anche TREU, Diritti sociali europei: dove

siamo?, LD, 2000, 437. In proposito anche R.PALLADINO, I diritti di sciopero e di contrattazione collettiva

nell’ordinamento europeo: il “cittadino lavoratore” tra logiche di mercato e tutela dei diritti sociali fondamentali in TRIGGIANI (a cura di), Le nuove frontiere della cittadinanza europea, Bari, 2011, 262: da una parte ci troviamo in presenza di una Carta – quella del 1961 – che non vincola direttamente gli Stati membri alla sua applicazione, né una tutela giurisdizionale dei diritti in essa contenuti; dall’altra, la Carta del 1989 ha natura giuridica di atto di soft law che, contrariamente alle attese, non è stata incorporata nel Trattato di Amsterdam né nelle successive modifiche dei trattati. Ne rilevano invece l’apprezzabilità dello strumento per il contributo dato al successivo sviluppo della politica sociale europea ZILIO GRANDI, Diritti

sociali e diritti nel lavoro, Torino, 2006, 20 e ORLANDINI, ult. op. cit., 214. 17

Di quest’avviso PINO, Conflitto e autonomia collettiva, 2005, 53. 18

135 comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali, il diritto di negoziare e di concludere contratti collettivi, ai livelli appropriati, e di ricorrere, in caso di conflitti di interessi20, ad azioni collettive21 per la difesa dei loro interessi, compreso lo sciopero22.

Ma v’è di più. Il testo dell’articolo fa(rebbe) assurgere anche la serrata alla dignità di diritto fondamentale laddove le tradizioni costituzionali comuni riconoscono la situazione di disuguaglianza economica e sociale tra le parti23. Ed inoltre, sposterebbe la nozione di diritto di sciopero verso una maggiore aderenza e funzionalità alla contrattazione collettiva24. Ciò sembra assai evidente se solo si fa riferimento alla parte della disposizione che rinvia ad «azioni collettive per la difesa

dei loro interessi»: il diritto d’azione collettiva tenuto in conto dall’Unione europea

altro non sarebbe se non un diritto azionabile solo nella fase della stipulazione del contratto collettivo con conseguente esclusione delle dispute su diritti, legati all’applicazione e all’interpretazione del contratto stesso, senza quindi ricomprendere né scioperi politici25, né di solidarietà, né più in generale qualsivoglia forma di lotta collettiva da attuarsi nel caso di controversie di dimensione transnazionale26.

19

La considerazione della titolarità dello sciopero da attribuirsi sia ai singoli lavoratori sia alle organizzazioni sindacali lascia intendere che sul punto non si sia voluti incidere. E ciò in considerazione delle intrinseche differenze di qualificazione della titolarità fatte proprie da ciascun ordinamento giuridico nazionale.

20

Su cui si soffermano ALES, Libertà e “uguaglianza solidale”, cit., 120 e FOGLIA, La Carta dei diritti

(sociali) fondamentali, cit., 15, il quale, più dell’Autore precedente mette in rilievo come la prospettiva

preferita dalla Carta non sia quella adottata in seno all’ordinamento italiano ove non vige una distinzione tra conflitto su interessi e conflitto sui diritti.

21

L’espressione “azioni collettive”, per quanto generica, mette in rilievo un riferimento ampio alle azioni di conflitto collettivo, non riconducibili strettamente ed esclusivamente all’ipotesi dello sciopero. Così CARUSO, I diritti sociali nello spazio sociale sovranazionale e nazionale, cit., 34.

22

Sul commento alla disposizione si rinvia a CHIAROMONTE, Art. 28. Diritto di negoziazione e di azioni

collettive in BISOGNI –BRONZINI - PICCONE (a cura di), La Carta dei diritti. Casi e materiali, Taranto,

2009, 357 s. Tra le letture avanzate a riguardo si evidenzia, oltre a una non selezione di un certo soggetto sindacale, il riconoscimento del diritto di difendere gli interessi delle parti sociali e dell’eventuale composizione dei conflitti che sorgano tra le parti medesime. Così RUSCIANO, Il diritto del lavoro di fronte

alla Costituzione europea, in Diritto e Libertà. Studi in Memoria di Matteo Dell'Olio, Torino, 2008, II,

1440. 23

In proposito AZZARITI, Uguaglianza e solidarietà nella Carta dei diritti di Nizza in SICLARI (a cura di),

Contributi allo studio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Torino, 73.

24

Parlare di autonomia funzionalizzata sarebbe un inaccettabile ossimoro per A.ZOPPOLI, Viking e Laval:

la singolare andatura della Corte di giustizia (ovvero l’autonomia collettiva negata), DLM, 2008, 157.

25

Tale sciopero ha assunto proprio rilievo nell’ambito comunitario in occasione delle azioni collettive promosse in occasione delle politiche di liberalizzazione, indotte o imposte dall’integrazione europea. Così, su tutti, lo sciopero europeo del novembre 1998 proclamato da FST, il sindacato dei lavoratori del trasporto, contro la strategia di liberalizzare il servizio, messa a punto dalla Commissione europea.

26

Così CHIAROMONTE, Art. 28. Diritto di negoziazione e di azioni collettive, cit., 361. Evidenzia a tal proposito la tendenza delle istituzioni comunitarie di dar luogo a definizioni autonome dei concetti INGRAVALLO, La Corte di giustizia tra diritto di sciopero e libertà economiche fondamentali. Quale

bilanciamento? In VIMERCATI (a cura di), cit., 39-40. Secondo l’A., una tale delimitazione dello sciopero si pone in ossequio dell’art. 240 TCE, in base al quale si viene a conoscere in capo alla Corte di giustizia il compito di utilizzare il concetto, non sotto la lente dei singoli ordinamenti nazionali ma secondo una

136 Entrambe le precedenti letture non sono sembrate condivisibili per il fatto che - in ossequio al combinato disposto degli art. 28 della Carta di Nizza e l’art. 137, par. 5 TCE (oggi 153, par. 5, TFUE) – le nozioni giuridiche di serrata e di sciopero non possono essere “costruite” dalla Corte di giustizia dell’Unione. E ciò in quanto, quest’ultimo soggetto giuridico manca della capacità d’integrare con propri atti positivi i concetti appena richiamati, se non nella sola ipotesi in cui essi incidano sul diritto dell’UE27

. Per un ordinamento giuridico come il nostro, caratterizzato da un rilievo costituzionale della libertà sindacale e del diritto di sciopero, l’unico effetto derivante dal riconoscimento del diritto fondamentale di azione sindacale nell’ordinamento dell’UE sarebbe quello di individuare dei limiti al suo esercizio, limiti che andrebbero così ad aggiungersi a quelli già disponibili nel contesto nazionale28.

2.2L’ART.6 DEL TRATTATO DI LISBONA:“SUSSIDIARIETÀ COSTITUZIONALE