I L DISEGNO DI LEGGE 1409/09: D ISPOSIZIONI PER LA REGOLAZIONE DEL CONFLITTO SINDACALE NEL SETTORE DEI TRASPORTI PUBBLIC

La considerazione del fatto che «nell’ultimo quarto di secolo, nel settore

cruciale dei trasporti pubblici, quella concezione dello sciopero come strumento di lotta cui fare ricorso con grande misura e parsimonia, soprattutto quando sono in gioco gli interessi dell’intera collettività, è andata perduta in una parte non secondaria dal movimento sindacale»75 induce alcuni parlamentari del centro-sinistra della legislatura XVI a promuovere un disegno di legge, il n. 1409/09, recante “Disposizioni per la regolazione del conflitto sindacale nel settore dei trasporti

pubblici”.

È un corpus di norme - abbastanza snello e circoscritto nel suo ambito soggettivo ed oggettivo - che si compone di 4 articoli, tutti da riferire al settore del trasporto e ad un non meglio menzionato «servizio di manutenzione ordinaria o

straordinaria di impianti di ascensori»76.

Dalle norme si ricava una funzione di secondo piano per la legge. Al pari di quanto s’era fatto in occasione della l. 146/90, sta alla fonte negoziale, in via principale disciplinare gli aspetti incidenti sulla materia del conflitto di lavoro. La

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Art. 4 Esenzioni fiscali. 1. La somma trattenuta al lavoratore che ha aderito allo sciopero virtuale e che è versato dal datore di lavoro al fondo di cui all’art. 3 non è soggetta ad imposizione fiscale ai fini dell’imposta IRPEF.

2. Qualora, tuttavia, secondo quanto previsto nel c. 2 dell’art. 2, sia disposta la restituzione della somma suddetta al lavoratore, o comunque la sua destinazione a finalità diverse da quelle stabilite dal contratto istitutivo, essa è considerata a tutti gli effetti imponibile sia ai fini contributivi, sia ai fini fiscali.

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Così la Relazione di accompagnamento al disegno 1409/09, 2.

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Art. 1. (Campo di applicazione) 1. La presente legge si applica alle imprese che svolgono servizi di trasporto pubblico aereo, marittimo, ferroviario o su strada, urbano e interurbano, nonché ai servizi di manutenzione ordinaria o straordinaria di impianti di ascensori.

2. La presente legge si applica, altresì, alle imprese che svolgono servizi peculiarmente indispensabili per lo svolgimento delle attività di trasporto pubblico, quali servizi di assistenza al volo, servizi portuali e aeroportuali, servizi di assistenza ai viaggiatori sui mezzi di trasporto o nelle stazioni ferroviarie, porti o aeroporti.

3. La presente legge si applica alle imprese che svolgono attività diverse da quelle di cui ai commi 1 e 2 soltanto in riferimento agli scioperi riguardanti il personale addetto ai servizi di cui ai medesimi commi 1 e 2.

4. La presente legge non si applica alla proclamazione di forme di lotta sindacale diverse dall’astensione collettiva dal lavoro e in particolare allo sciopero virtuale.

5. Le disposizioni della presente legge cessano di applicarsi in presenza di un accordo collettivo ratificato dalla Commissione di garanzia di cui all’articolo 12 della legge 12 giugno 1990, n. 146, e successive modificazioni.

80 funzione suppletiva della legge viene esercitata soltanto fino alla ratifica da parte della Commissione di garanzia degli accordi collettivi stipulati tra le imprese e i sindacati.

Quanto al fronte applicativo, tuttavia, si precisa da subito che l’operatività delle norme di cui al disegno di legge in oggetto interessa soltanto quelle forme di lotta sindacale coincidenti con l’astensione collettiva dal lavoro77

.

Per altro verso, è un testo che in buona parte si richiama anche ad esperienze già consolidate in altri ordinamenti europei. Ciò è evidente quando si collega la legittimità dell’esercizio dello sciopero (nel settore dei trasporti) ad una proclamazione procedimentalizzata. Il disegno 1409/09 prevede il ricorso a forme di democrazia sindacale che ostacolino l’utilizzazione dello sciopero come strumento di concorrenza78 tra organizzazioni sindacali, o come strumento mediante il quale una minoranza può di fatto paralizzare le scelte sindacali della maggioranza dei lavoratori d’una azienda o d’un settore79

. Tenendo presenti queste criticità, dapprima l’art. 280 del disegno tratteggia una disciplina della proclamazione dello sciopero da riferirsi ai

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Sulle ragioni di tale esclusione si faccia rinvio al par. 1.2.1 relativo al disegno di legge, n. 1170/08 da intendersi specificamente riferibile, come appena indicato, alle sole forme di astensione virtuale.

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A.MARTONE, Introduzione in FROSINI-MAGNANI (a cura di), Diritto di sciopero, cit., 6. 79

La scrittura di tale norma tiene conto dell’uso “aggressivo” che dello sciopero è stato fatto a partire dagli anni ‘90 dalle organizzazioni sindacali di modeste dimensioni, allo scopo precipuo di acquistare visibilità o in funzione d’interdizione rispetto alle scelte negoziali compiute dai sindacati maggiormente rappresentative. Nonostante lo scarso radicamento associativo di tali sindacati, è stato esercitato un forte potere di condizionamento sugli utenti, ma anche una forte compromissione delle confederazioni sindacali ispirate a partire dagli anni ’80 ad un uso più responsabile del conflitto. Da qui, dunque, la necessità di modificare l’assetto dl conflitto sulla base d’un sistema di relazioni sindacali da reggersi in base alla misurazione della “forza dei numeri”.

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Art. 2. (Proclamazione dello sciopero aziendale) 1. Ferma restando la disciplina generale dello sciopero

nei servizi pubblici essenziali, nei servizi del trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, lo sciopero aziendale, anche se limitato a una parte del personale dipendente dall’impresa, può essere proclamato: a) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, nella più recente elezione di rappresentanti sindacali, estesa all’intera azienda o alla singola unità produttiva, tenutasi nel corso dei tre anni precedenti la proclamazione dello sciopero, abbia conseguito complessivamente più di metà dei voti espressi;

b) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che abbia promosso tra i dipendenti dell’intera azienda o della singola unità produttiva un referendum preventivo avente come oggetto la proclamazione dello sciopero, a condizione che i voti favorevoli alla proclamazione dello sciopero medesimo siano stati complessivamente superiore alla metà dei voti espressi.

2. Per unità produttiva ai sensi del comma 1 del presente articolo si intende quella definita dall’articolo 35 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni.

3. Il referendum di cui al comma 1, lettera a), e` regolato mediante accordo tra l’impresa e le organizzazioni sindacali. In difetto di accordo applicabile, il referendum e` organizzato e controllato, in ogni sua fase di svolgimento e di scrutinio dei voti, da un comitato costituito da un membro designato da ciascuna organizzazione interessata alla proclamazione dello sciopero e da un uguale numero di membri designati dall’impresa, più un membro ulteriore con funzioni di presidente, designato a maggioranza dai rappresentanti sindacali e dell’impresa.

4. Le organizzazioni o associazioni sindacali che rappresentano una sola categoria professionale operante nei servizi del trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, prive del requisito di cui al comma 1, lettera a), del presente articolo, possono proclamare uno sciopero aziendale solo attraverso la procedura di cui al comma 1, lettera b), del presente articolo.

81 dipendenti d’una singola azienda81

. Si elaborano in proposito due requisiti tra loro alternativi: la rappresentatività maggioritaria, in seno all’azienda stessa, del sindacato o della coalizione sindacale stipulante; il voto favorevole allo sciopero espresso, mediante un apposito referendum, dalla maggioranza dei lavoratori interessati82.

Incide sullo stesso problema, seppur maggiormente sentito su un fronte più esteso rispetto a quello considerato dall’art. 2 del disegno, la norma seguente. L’articolo 383

disciplina la proclamazione dello sciopero riferito a un ambito sovra-

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FROSINI, Intervento in FROSINI –MAGNANI, Diritto di sciopero, cit., 77-78 considera che il problema fondamentale sia quello di dimenticare sempre l’importanza dell’art. 46 Cost., la cui attuazione costituzionale potrebbe servire a disciplinare le forme di conflitto, al fine di prevenirle e rendere più sterile il ricorso al diritto di sciopero.

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La relazione sul disegno rileva l’assonanza della disposizione in oggetto con quanto già applicato in Germania: nell’ordinamento tedesco, il previo esperimento di una procedura volta a certificare la volontà concorde dei vertici del sindacato e della base – Urabstimmung – per la proclamazione dello sciopero è previsto dagli statuti dei sindacati maggiori ed è considerato dalla giurisprudenza come un requisito di correttezza dell’azione di lotta. Sul punto PERONE, L’azione sindacale negli Stati membri dell’Unione

Europea, Roma, 1995, 242 s. e più recentemente, incidenter tantum, TREU, Intervento in FROSINI –

MAGNANI, Diritto di sciopero, cit., 155-156; NOGLER, Ripensare il diritto di sciopero, GDLRI, 2012, 315 s Nello stesso tempo, richiama gli ordinamenti inglese dove l’adesione del singolo lavoratore a uno sciopero non approvato mediante il ballot è pacificamente considerata inadempimento contrattuale sanzionabile sul piano disciplinare; quello spagnolo dove il R.D.L. 17/1977 subordina la legittimità dello sciopero all’approvazione da parte della maggioranza dei lavoratori interessati o dei loro rappresentanti, e quello greco dove la l. 330/1976, art. 34, prevede che la proclamazione dello sciopero sia approvata dall’assemblea degli aderenti al sindacato a scrutinio segreto. La trasposizione di tali strumenti nell’ordinamento nazionale, rileva sempre la Relazione d’accompagnamento, non sembra creare discordanza con la lettura delle norme costituzionali italiane giacchè il fatto di non negare, in potenza, il diritto di proclamare lo sciopero a nessuno (cfr. in tal senso la seconda parte di tale previsione) non infrange il principio di libertà sindacale ex art. 39 Cost.

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Art. 3. (Proclamazione dello sciopero a livello sovraziendale). 1. Ferma restando la disciplina generale

dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, nei servizi del trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, lo sciopero di una parte o della totalità del personale di una pluralità di aziende può essere proclamato: a) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che,nella più recente elezione di rappresentanti sindacali, estese alla generalità dei lavoratori dipendenti delle imprese interessate dallo sciopero, tenutesi nel corso dei tre anni precedenti la proclamazione dello sciopero, abbia conseguito complessivamente più di metà dei voti espressi;

b) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, pur non rispondendo al requisito di cui alla lettera a), del presente comma abbia promosso tra i dipendenti delle aziende medesime un referendum preventivo avente come oggetto la proclamazione dello sciopero, a condizione che i voti favorevoli alla proclamazione dello stesso sciopero siano stati complessivamente superiore alla metà dei voti espressi;

2. Il referendum di cui al comma 1, lettera b), e` regolato mediante accordo tra le imprese del settore e le organizzazioni sindacali. In difetto di accordo applicabile, il referendum e` organizzato e controllato, in ogni sua fase di svolgimento e di scrutinio dei voti, in ciascuna impresa, da un comitato costituito secondo le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 2. Ciascun comitato aziendale trasmette i risultati del referendum svolto nella propria azienda alla Commissione di garanzia di cui al citato articolo 12 della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, la quale cura la raccolta e, entro sette giorni dalla data del completamento della stessa, comunica il risultato complessivo a tutte le organizzazioni sindacali e a tutte le imprese interessate.

3. Ai fini della verifica del requisito di cui al comma 1, lettera a), laddove in una azienda operante nei servizi del trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, si svolga una elezione di rappresentanti sindacali estesa alla generalità dei lavoratori dipendenti, l’azienda medesima, congiuntamente con le organizzazioni sindacali interessate, comunica il risultato alla Commissione di garanzia di cui al citato articolo 12 della legge n. 146 del 1990. Le contestazioni circa lo svolgimento o l’esito dell’elezione dei rappresentanti sono risolte provvisoriamente in prima istanza, su richiesta di qualsiasi parte interessata, dalla Commissione di conciliazione costituita .presso la competente Direzione provinciale del lavoro.

82 aziendale: la regola di democrazia sindacale ricopia quella delineata nell’articolo 2. La maggiore complessità del quadro di riferimento individua tuttavia, in caso di problemi applicativi, un semplificato intervento risolutivo della Commissione di Garanzia84, la quale assolverebbe alla funzione di raccogliere i risultati complessivi per comunicarli alle associazioni sindacali e alle imprese interessate dall’azione di protesta collettiva.

Conclude il disegno di legge un particolare riferimento all’interesse dell’utenza e del soggetto pubblico85

. Nell’ottica dell’impedimento d’un arricchimento indebito dei gestori del servizio di trasporti, la proposta di legge dispone che la durata dell’abbonamento dell’utente venga prorogata per un numero di giorni pari a quelli in cui s’è verificata la riduzione della funzionalità del servizio in misura superiore al 50%, per una durata complessiva superiore a quattro ore nel corso della giornata.

Nel caso di azienda di trasporto, sovvenzionata da soggetti pubblici, i contributi spettanti vanno ridotti in proporzione al periodo di sospensione del servizio o al periodo in cui la funzionalità del servizio medesimo ha subito una riduzione superiore al 50%.

In conclusione, la proposta di regolamentazione, nonostante la brevità del testo, pare offrire più d’un motivo per “riaccendere” il dibattito sulle questioni “storiche” del diritto sindacale. Per un verso, infatti, propone una considerazione sui temi della democrazia, rappresentanza e rappresentatività sindacale. Per altro verso, in materia di titolarità del diritto di sciopero, “rimescola” le carte: dopo un lungo dibattito - assestatosi sulla titolarità individuale a esercizio collettivo - una proposta di legge riapre la considerazione della titolarità collettiva (senza forse tener troppo in conto le oggettive differenze di fondo coi sistemi sindacali dai quali si prende

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Il problema della rappresentatività sindacale era stato bypassato dal legislatore del 2000. Scriveva VALLEBONA, Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, cit., 6 che l’inserimento del referendum e la

proclamazione d’uno sciopero consentita solo a sindacati più rappresentativi avrebbe posto in essere dubbi di legittimità costituzionale.

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Art. 4. 1. In caso di indizione di uno sciopero all’interno di un’impresa operante in uno dei servizi del

trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, svolto in regime di abbonamento, la durata dell’abbonamento medesimo e` prorogata per un numero di giorni pari a quelli in cui si e` verificata la riduzione della funzionalità del servizio in misura superiore al 50 per cento, per un durata complessiva superiore a quattro ore nel corso della giornata.

2. In caso di indizione di uno sciopero all’interno di un’impresa operante in uno dei servizi del trasporto pubblico di cui all’articolo 1, comma 1, sovvenzionata mediante contributi pubblici, i contributi medesimi sono ridotti in proporzione al periodo di sospensione del servizio o al periodo in cui la funzionalità del servizio medesimo ha subito una riduzione superiore al 50 per cento.

83 ispirazione) o quanto meno quella in capo ad una collettività diffusa86, mediante una decisione referendaria maggioritaria87.

1.2.3 IL DISEGNO DI LEGGE DELEGA 1473/09: DELEGA AL GOVERNO PER LA